第四章 经济

第一节 概述

约旦是发展中国家，国土面积狭小，自然资源严重匮乏，经济基础薄弱。多沙漠和山地，只有7%～10%的土地是可耕地，而且还严重受制于水资源短缺。降水量很少，且变动很大，地下水开采日益困难。主要经济资源是磷酸盐、碳酸钾等矿产，以及旅游业、海外汇款、外部援助。能源缺乏，煤炭、水电和石油储量很少，天然气只能满足国内需求的10%，严重依赖从伊拉克等国的石油进口。人口受教育程度较高，这是约旦的一大优势，但其人口出生率高，50%以上为16岁以下人口，就业压力很大，失业率长期居高不下。此外，巴以冲突以及周边地区长期战乱不止也对约旦经济发展构成了严重威胁，约旦缺乏良好的经济发展环境。约旦经济总量在中东属于最小的国家之列。2013年约旦国内生产总值为340.8亿美元，人均GDP为6100美元。根据2010年国际货币基金组织的排名，约旦GDP在全球181个国家和地区中排第97位，人均GDP在全球183个国家和地区中排第90位。“世界经济论坛”发布的全球竞争力排名（2010～2011年度）显示，约旦在139个国家和地区中排名第65。在美国传统基金会2011年经济自由度指数中，约旦在179个国家和地区中排第38位。

一 经济发展简史

自20世纪70年代以来，约旦就实行经济开放和贸易自由化政策，鼓励私人投资，积极引进和吸引投资，重视侨汇和旅游收入，高度重视农业，大力发展矿业，从而使经济发展保持了一定的速度。1981年开始实施1981～1985年国家五年计划，总投资达100亿美元，其中61%来自政府部门，39%来自私人和合资部门。不过，许多重要指标并未实现，如计划年均GDP增长率为11%，实际只达到4%；计划投资年增长率为12%，实际不到1%；计划商品和服务贸易出口年增长率目标为21%，实际只有3.4%。1986～1990年五年计划确定的目标是：GDP年增长率达5%，人均GDP年增长1.3%；总投资32亿约旦第纳尔（简称第纳尔），其中政府投资18亿第纳尔，私人和合资14亿第纳尔；政府财政收入约36%来自国民储蓄，约37%为外援和侨汇，26%为对外借贷；农业和矿业收入实际增长46%，工业收入增长40%，服务业增长23%，服务业占GDP的比重降至61%；计划增加20万个就业岗位，减少财政、贸易赤字，削减政府开支，降低收入与分配不均；等等。但20世纪80年代后期，由于国内外环境急剧变化，约旦经济形势恶化，这些既定目标未能实现。自1987年以来，约旦一直背负沉重的债务，人均收入降低，就业压力不断增大。1989年4月，约旦与国际货币基金组织签署了为期5年的经济结构调整一揽子协议，以实现经济可持续发展，减少财政赤字，促进贸易平衡，稳定汇率，降低失业率。但1990～1991年的海湾危机以及海湾战争给约旦经济带来巨大打击。除了旅游业一落千丈外，海湾国家还因约旦支持伊拉克而开始制裁约旦，驱逐约旦劳工，中断石油供应，停止或减少援助。再加上约旦最大贸易伙伴伊拉克遭到打击以及联合国对伊的制裁，约旦经济陷入困境，失业率剧增，物价飞涨，人民生活水平明显下降，由此带来政治和社会不稳定等问题。

1991年10月，约旦政府与国际货币基金组织重新签署了为期7年的经济调整计划，目标是实现收支平衡，降低通货膨胀率，削减公共部门开支，促进经济增长。1993年约旦开始实行1993～1997年五年经济和社会计划，目标是减少政府在经济活动中的作用，鼓励私营部门发展，推进私有化，吸引以出口为导向的投资，稳定汇率，减少外债，减少政府财政补贴，削减关税，推进贸易和资本的自由化，积极参与地区和全球经济融合，解决就业和贫困两大难题。1992～1997年实际GDP年均增长率为7%，其中1992年为16.1%, 1993年为5.6%, 1994年为8.5%, 1995年为5.9%。投资占GDP的比重由1989年的22% 增加到1997年的33.1%。预算和经常项目赤字占GDP的比重分别由超过20%下降到3.6%和4.9%。通货膨胀率由1989年的25.6%下降到1992～1997年的平均3.8%。汇率也基本稳定，外汇储备由1995年的4亿美元增加到1997年底的17亿美元。但20世纪90年代后半期，约旦经济又陷入低谷。从1995年开始约旦经济增长率开始下降。1996年GDP实际增长率为0.8%, 1997年为1.5%, 1998年为零增长。

1999年阿卜杜拉二世上台后，振兴经济成为最优先任务，大力推进经济改革，一系列大胆的经济改革政策付诸实施。改革的主要目标：消除贫困和失业；改善财政状况，削减债务，减少财政赤字；推动经济自由化，鼓励私营中小企业发展，鼓励投资，加速外资项目的实施，大力推进私有化进程；迎接全球化挑战，积极融入新的国际经济体系，发展对外经济合作，增强与阿拉伯国家的经济联系；大力发展旅游业；促进公私经济更好地合作。

1999年4月，国际货币基金组织通过了对约旦的3年经济调整计划。根据该计划，约旦应主要进行以下几个方面的经济调整：年均GDP应达到3%～4%；财政赤字到2001年应降到占GDP的4%；改革税收制度，引进增值税；改革货币政策，维持第纳尔的稳定；到2000年最低关税应下降到30%；进行私有化和公共企业的改革。阿卜杜拉二世根据该计划，进行了一系列大刀阔斧的改革，推动了雄心勃勃的经济改革计划。1999年11月26日，阿卜杜拉二世召集160多名来自公私部门的代表在死海旅游区举行会议，讨论经济问题，促进公私合作，以实现经济可持续发展。会议出台了一份13页的文件，列举了一系列亟待解决的主要问题：制定经济自由化和现代化政策；财政改革；司法改革；公共行政体系改革；法律修订；制定教育和高等教育发展政策。会议还建议成立经济咨询委员会，以指导改革。同年12月，阿卜杜拉二世建立了由他亲自领导的公私部门参加的经济协商委员会（ECC）。ECC由20人组成，16人来自私营部门，其组成机构主要有公共改革任务小组、水资源委员会、银行委员会、信息技术委员会、旅游委员会、亚喀巴开发小组、专业医疗服务委员会、农业委员会、职业培训小组、私有化信息政策委员会、电子政务和电子商务委员会、资本市场委员会、大学引进英语和计算机技能任务小组、经济法规任务小组等。该委员会的基本职责是帮助政府实施有关社会经济、行政和教育体制的改革，为之献计献策。委员会主要处理如下事宜：提高银行在经济发展中的作用；在亚喀巴建设经济特区；进行行政改革；发展旅游业；发展职业培训和高等教育；改革学校课程，扩大计算机和英语教学；发展私人医疗服务；推行私有化战略；开展电子政务；发展资本市场；降低赤字；进行司法改革。

2000年约旦议会批准新的立法，允许在亚喀巴设立经济特区，实行特别金融体制和零关税，计划在旅游、通信、信息技术、轻工业、交通和服务等方面吸引大量投资。随后，阿卜杜拉二世还下令成立了约旦出口发展和商业组织（JEDCO），以促进出口。2001年10月，阿卜杜拉二世下令政府制定社会经济改革计划，以加速社会经济改革。2001年11月，政府推出了社会经济改革计划（SETP）。该计划总的指导原则是在不破坏宏观经济稳定的同时实现社会经济的可持续发展，具体目标主要包括：推动财政、教育、立法、行政和司法改革；开发人力资源；加速私有化进程，鼓励私人投资，扩大私人部门的作用；维持货币和财政稳定；政府在教育、水资源、卫生保健和农村发展方面提高有效服务，以提高约旦人民的生活水平；在决策中建立更透明、有效、高效率和准确的机制。其内容主要有三个方面：一是公共资本投资，涉及人力资源开发和政府基本服务投资，如教育、职业和技术培训、文化活动、青年福利、卫生保健、消除贫困、水资源、农村发展以及财政、行政和司法改革；二是私人投资，涉及私有化、能源和水资源方面的大型项目、实施电子政务、亚喀巴经济特区建设等；三是创造一个机构健全的立法和监督环境。整个计划时间跨度为2002～2004年，预计投资2.5亿第纳尔，资金主要来源为私有化收入、贷款和外援。

为加大改革力度，阿卜杜拉二世还多次改组政府，任用一批学有所长的经济和技术专家。为了进一步对外开放和大力吸引外资，他下令制定和修改包括农业法、投资法、公司法、证券法、银行法、金融借贷法、审计法、私有化法、亚喀巴经济特区法、工业费用和工业设计管理条例、劳动法、通信法、电力法、邮政服务法、职业资格许可法、食品法、法院组成法、电子政务法、电子商务法、声像视听法、版权法、青少年行为法、考古法、刑法、民事诉讼法、约旦奥林匹克委员会法、体育和青年基金条例、约旦护理委员会法、公务员管理条例、毒品和药物法、药物研究法等数十项法律法规，对过时的经济政策法规做了大刀阔斧的修改，并及时出台了一系列新的法律，如电子政务、电子商务等法律。其中被列为优先修改的法律法规有：促进投资法、约旦工业财产法、自由区法、统计法、预防欺诈法、慈善机构法、信托法、公共卫生法、预防垄断和促进竞争法、展览组织法、养老金管理条例、最高法院法。

针对国有企业效益不佳的状况，阿卜杜拉二世决心加速私有化进程。他专门成立了由首相亲自挂帅的私有化委员会，下设私有化执行中心、常设委员会、特别交易委员会、技术委员会等一系列机构。议会通过了《私有化法》等法规，将约旦电信公司、亚喀巴铁路公司、约旦皇家航空公司、国家电力公司、国家运输公司、阿拉伯碳酸钾公司（APC）等公司的部分股份向国内外公开出售。

作为年青一代领导人，阿卜杜拉二世特别重视信息技术产业的发展，提出了要将约旦建设成为中东地区的信息技术和计算机软件生产和开发中心，将IT作为未来约旦经济的主要潜在增长点和重要部门的战略设想。2000年1月，阿卜杜拉二世亲自参加瑞士达沃斯世界经济论坛，向全世界推广这一构想。根据阿卜杜拉二世的指示，政府部门与信息产业部门制订了一个战略和行动计划，用以指导约旦的信息技术产业发展。2000年3月，约旦首次在死海地区举办约旦IT发展论坛，阿卜杜拉二世邀请全球IT组织首脑和知名企业参加论坛。

约旦在加强国际经济合作，融入全球经济方面迈出了很大步伐。第一是加入世界贸易组织（WTO）。约旦在1995年1月就正式提出申请加入世界贸易组织。1999年12月，约旦完成了加入世界贸易组织的所有谈判。2000年4月，约旦正式成为世界贸易组织的第136个成员。第二是与美国签署自由贸易协议。2000年10月，阿卜杜拉二世与美国总统克林顿签署了《约美自由贸易协议》，这是美国与阿拉伯国家签署的第一个自由贸易协议，具有历史性意义。2001年12月，《约美自由贸易协议》生效。第三是1997年与欧盟签署了联系协议，2002年该协议正式生效，目标是建设欧盟—地中海自由贸易区。第四是与阿拉伯国家建立大阿拉伯自由贸易区，与埃及、以色列、伊拉克、叙利亚、东南非共同市场等签署了自由贸易协议。2004年2月，埃及、约旦、摩洛哥和突尼斯四国签署了自由贸易协定（阿加迪尔协定）, 2007年3月生效。此外，约旦在对外贸易、吸引外资等方面也都取得了很大成绩。

世纪之交，约旦经济逐步好转，经济持续增长，财政赤字减少，外国投资和对外贸易不断增加，连续保持低通货膨胀。1998年经济增长率为零，1999年经济实现了3.1%的增长，2000年达到了4.1%, 2001年为4.9%, 2002年为4.8%。2003年受到伊拉克战争影响，有所下降，但仍达3.3%。

但是，2009年以来，全球经济危机以及地区动荡使约旦经济受到进一步冲击，财政赤字不断扩大、公共债务节节攀升、能源支出难以控制，尤其是对外部门受影响很大，如出口、旅游业、建筑业等。2009年GDP增长率为5.5%, 2010年下降到2.3%, 2011年为2.6%, 2012年为2.7%, 2013年为2.9%。2011年和2012年约旦政府批准了两个大规模经济救援计划，增加预算支出，以改善民生。2012年5月，政府实行新的税收政策并提高汽油和电力价格，燃料价格和银行、饭店等工业和服务行业的电价显著增长，提价幅度为10%～25%。2012年6月，约旦政府表示将采用一个全面的经济改革计划，力求振兴经济，渡过难关。这些措施包括降低特定商品的补贴额、削减公共支出及修改税法以增加财政收入等。2012年8月3日，国际货币基金组织批准了一项对约旦价值20.6亿美元的备用信贷安排。根据该安排，约旦能够在36个月内获得20.6亿美元的贷款以支持国家2012～2015年的经济计划，解决面临的巨大财政困难及外部问题，实现国内经济可持续发展。2014年6月，国际货币基金组织表示，尽管面临一系列困难，但约旦中央政府赤字仍在可控范围内，外汇储备高于目标水平，一系列指标显示约旦经济正在复苏。国际货币基金组织预测，2014年约旦通胀率将降至2.5%，经常账户赤字（不包括赠款）将进一步收窄，GDP增长率将从2013年的2.9%上升至3.5%，预计2015年能达到4.3%。该组织建议约旦通过改善营商环境、改革公共部门雇佣和补偿制度、加强新生劳动力培训、促进女性就业、增加在健康和教育方面的开支、减少能源补贴、提高公共机构服务质量等一系列手段促进经济发展、提高就业水平，并继续推进财政改革，改善中长期财政状况。

根据美国中央情报局数据，2013年约旦国内生产总值为340.8亿美元（按官方汇率计算），在全球排名第105位；人均GDP 6100美元，在全球排名第151位；通货膨胀率5.9%，经济增长率3.3%。根据世界银行的统计数据，2013年约旦国内生产总值为336.8亿美元，人均GDP 4950美元，经济增长率为2.8%，通货膨胀率5.5%。根据世界经济论坛发布的《全球经济竞争力报告2014/2015》，约旦在144个国家和地区中排第64位，在中东仅次于阿联酋、卡塔尔、沙特、巴林、以色列、阿曼、科威特、土耳其等国，比2013年度排名前进了4位（第68位）。2012年世界银行将约旦列为中上收入国家。

二 经济体制

约旦经济有一点和其他阿拉伯国家不同，就是从未对经济实行国有化、将私人企业收归国有，未搞过计划经济，基本采取的是自由市场经济。但是，政府在经济管理中仍然发挥举足轻重的作用。政府的基本职能主要包括制订经济发展计划、鼓励投资和创造良好的投资环境及提供就业机会、补贴等。

1973年约旦政府在亚喀巴港建立了第一个小型的自由保税区，以促进国际贸易和转口贸易的发展。之后又根据1976年的临时法规第39条，成立了自由保税区管理局。自由保税区管理局属独立核算的官方机构，实行独立财政和独立管理。管理局董事会全权负责管理职能，制定总体政策和计划，董事会主席由财政大臣担任。1983年，约旦在安曼东北35千米处建立了扎卡自由保税区。

1984年，约旦政府制定《鼓励投资法》，允许外资拥有49%的股份，以出口为导向的公司可拥有100%的股份，免除关税可长达9年，利润可不受限制地汇出；政府可视情况无偿提供土地和设施。

政府在亚喀巴以及靠近叙利亚的边境地区设立了出口工业区，给予了类似的优惠待遇。政府还在全国范围内设立工业区，为公司提供政府建造的工厂和设施。1974年内阁设立供应部，主要任务是保证基本必需品的供应，提供补贴，稳定物价。当时的背景是商人囤积食糖，导致食糖价格火箭式上升，引起民众特别是军人的不满。到了20世纪80年代后期，购买部分进口小麦、肉和其他基本食品，然后以补贴价格进行供应，还从约旦农民那里以高于市场的价格收购粮食。在1989年度财政预算中，有3320万第纳尔用于食品补贴。此外，政府还为燃料、水和电提供补贴。1988年政府实行进口限制，导致国内物价上涨，补贴进一步增加。1988年供应部首次对茶叶、火柴、电器、建造材料及其他商品进行补贴，或设定最高价格。为缓解就业压力，政府扩大公共部门的就业，1987年公共部门的就业人员占总就业人员的40%。

政府拥有许多大型公司的股份，如约旦航空公司、约旦电信公司、阿拉伯国际旅游公司、阿拉伯海洋运输公司、约旦水泥厂、约旦精炼厂、约旦制药厂、约旦陶器公司、阿拉伯投资公司，此外还与伊拉克等国建立了一些合资公司。不过，政府已开始对这些公司实行私有化，或减少所持股份。总体而言，约旦政府在经济中的作用呈下降趋势，主要任务转向宏观调控、创造经济发展环境等方面，补贴范围日益缩小，政府干预也在减少。

大力推进私有化是约旦经济调整与改革中的一项重要战略。约旦自20世纪80年代末90年代初开始推行私有化。私有化的目标是：提高约旦企业的竞争力，适应全球化发展；提高企业的效率和效益；增加基础设施领域的私人投资；发展当地资本市场；改善公共财政；吸引外国投资、技术；转变政府职能，将政府从繁重的经济事务中解放出来。阿卜杜拉二世上台后，高度重视私有化计划，加速私有化进程，专门成立了私有化领导机构，负责制定政策、监督和执行私有化项目，如私有化高级部长委员会（HMPC，由首相主持，是私有化决策机构，有权批准交易）、私有化执行委员会（EPU，负责指导、实施和协调私有化进程，充当政府与国际组织之间的联络人）、私有化筹划指导委员会（负责监督、监管私有化交易）、特别招标委员会、技术委员会等。截至2004年，约旦已成功地完成了58笔私有化交易，包括出售国家在约旦投资公司下属的49家公司中的股份，私有化收入达10多亿美元。2006年，约旦能源矿产资源部宣布，约旦几家国营电力公司将于2006年底前完成私有化改制。根据约旦内阁委员会的决定，约旦中央电力公司将出售51%的股份、伊尔比德电力公司出售55.4%的股份；约旦电力配送公司全部私有化，将出售100%的股份。截至2007年末，约旦私有化收入总额为8亿约旦第纳尔（约合11.3亿美元）。目前已完成的私有化项目包括：约旦水泥厂（出售收入，下同1.12亿美元）；公交公司（70万美元）；马茵温泉综合楼；约旦电信公司（6.9亿美元）；约旦水利局；机场免税店（6000万美元）；航空饮食中心（2002万美元）；约旦航空学校（580万美元）；阿萨姆拉水处理厂；阿拉伯钾盐公司（1.73亿美元）；约旦投资公司投资组合（1.51亿美元）。此外，私有化的实行还成功吸收了8亿多美元投资以及与其有关的项目，主要在电信、水利、交通和其他的私有化行业：电信5亿多美元（移动通信、马安开发和塔菲拉网络、收账系统数据通信）；公交公司3500万美元（购买新车辆）；马茵温泉3500万～5000万美元（场地开发）；约旦水利局5500万美元（世界银行贷款，用于首都网络的维护和开发）；约旦洲际饭店4700万美元（饭店扩建和现代化）；免税店/机场300万美元（扩建与现代化）；阿萨姆拉水处理厂1.69亿美元。目前正在推行的私有化项目包括：约旦航空局，邮政服务局，国家电力公司，约旦通用粮仓供应公司，约旦磷酸盐矿业公司（JPMC，政府计划保留其在该公司66%股份中的26%），民航管理局（CAA）以及努尔王后民航技术学院（QNCATC），农业销售与加工公司（AMPCO）。

约旦的私有化计划还得到了世界银行和美国国际发展署、欧盟及其他合作伙伴的支持。世界银行一直通过“私有化执行委员会”积极支持约旦政府制定的私有化战略。目前约旦已成为中东地区私有化最成功的国家之一，并获得了世界银行和欧盟的好评。

三 产业结构

从产业结构情况看，约旦历史上主要以农牧业为主，服务业和工业不发达。经过几十年的发展，约旦产业结构已发生重大变化，已从一个不发达的农牧业国发展成为一个经济较发达国家。如今，农业在国民经济中所占比重最低，由20世纪50年代的占GDP约50%降到不足3%。服务业发展迅速，目前约占GDP的2/3。工矿业得到较大发展，所占比重由建国初几乎为零到现在的20%，特别是20世纪90年代以来制造业发展更是突飞猛进。

近三十年的各产业变化情况：1984年各产业在GDP中的比重是农业7%，工业18%，服务业75%; 2002年各产业在GDP中比重是服务业为71.2%，制造业为16%，建筑业为4.4%，矿业为3.3%，农业为2.3%。从劳动力分布看，农业占7.4%，工业占11.4%，商业、饭店与旅馆占10.5%，建筑业占10%，交通通信业占8.7%，其他服务业占52%。2013年，农业占GDP比重为3.2%，工业展占GDP比重为29.9%，服务业占GDP比重为67%。从就业看，农业就业人口占2.7%，工业占20%，服务业占77.4%（2007年）。