四 巴勒斯坦地区水资源管理制度及其困境

巴勒斯坦水务机构除了面临以上的问题，还面临三个方面的挑战：宏观的管理与规划；水供应的管理；新的供水设施的建设。

（一）宏观管理与规划

巴水务局下属四个部门，它们分别是：水资源规划部；负责颁发许可证、收税的监管部；负责调查和水务部门能力建设的技术部；负责巴水务局人员和财务管理的行政部。这一制度性框架受到挪威出资的制度建设项目的支持，并在1996年写入巴水务局的内部规章。然而，这一结构和巴水务局的实际工作并不相符，水资源规划部与监管部就是如此。就水资源规划部而言，巴水务局应该负责“监测和管理所有的水资源和它们不同的用途”。但实际上，却是西岸水务局通过联合监督执行小组监测和管理着所有的水资源，以色列则控制着所有的水资源。自1996年，水资源规划部把西岸水务局递交的数据整理为数据库，但实际上在管理方面它对水资源几乎没有控制权。水资源规划部也确实在进行一些总体的规划工作，但其人员接受的是自己联系的国际援助者的资金。监管部虽然按照其职权开发了一套收取水费的系统，但极少能够得到执行，因为以色列控制下的水资源的价格全部是由麦克洛特确定的。值得注意的是，巴水务局的大部分精力用来协调受援助的技术设施工程项目，然而，这项工作又不在上述四个部门的职责范围之内。这就意味着巴水务局的实际工作与内部的制度安排形成了巨大的分离。

之所以会出现这种情况，是因为巴水务局的内部结构和水政策都反映的是其希望实现的理想。巴方有些人为，当未来巴以双方的协议授予巴勒斯坦民族权力机构在管理水资源、水系统和水供应方面更大的权力和独立性时，这一目标就会成为现实。但是，鉴于矛盾重重的巴以关系，将来是否能有这样的协议实在很成问题。长远而言，巴水务局希望自身成为类似以色列水委员会的规划和监管机构，它既不涉及基础设施的管理，又不负责水供应的分配。然而，鉴于不存在其他全国性的水务机构，巴水务局目前不得不在协调依靠捐助开展的基础设施项目方面发挥主要作用，而这并不在其原本设想和规划的工作范围之内。

巴水务局明知许多制度和政策难以实现，甚至无法实现，却依然投入精力，一个主要原因是捐助者的要求。在世界银行的要求之下，巴水务局才着手制定水务政策，前者把这作为支持在加沙进行供水和排水工程的先决条件。巴勒斯坦水专家和巴水务局官员经常抱怨，捐助者们由于太过“痴迷”于规划和制度，而忽视了修建基础设施和开发新水源的工作。显然，在巴水务局面对重重困难和不确定性的情况下，相比制定制度，花费捐助者的资金和为巴勒斯坦人提供供水和就业机会是更加重要的事情。

在规划方面也存在类似的问题。自1995年以来，巴水务局为水务部门制定了无数的规划。一些有关设施的规划详细建议如何在短期和长期内发展基础设施；一些地方规划详细列出了特定地方需要的供水项目；一些地区规划列出了巴勒斯坦两个“地区”（西岸和加沙）急需的水务项目；一些是为整个巴勒斯坦制定的战略性规划；一些是与以色列、约旦和其他国家有关的多边规划，为地区范围内的水供应和水管理提出建议。这些规划都得到了国际捐助者的资助，大多数都是在和巴水务局合作的情况下，由国际顾问提出的。

但是，这些规划无一例外都面临着制度和政治方面的困难。比如，由于众多政治和技术问题，巴勒斯坦民族权力机构下属的规划与国际合作部（MOPIC）开展的“西岸积水和排污地区规划”，成为规划与国际合作部和巴水务局，以及它们和德国顾问激烈争吵的项目。巴水务局官员反对规划与国际合作部执行这一规划，并断言后者缺乏必要的技术条件，而规划与国际合作部官员则指责巴水务局隐瞒相关的信息。由于国际顾问和巴水务局之间沟通不足，再加上顾问对巴水务部门严重缺乏了解，这一规划缺乏实际内容，它的许多假设具有误导性。而且，德国顾问的许多想法由于政治原因而遭到了否决。巴水务局和规划与国际合作部的官员都不愿意认可可能会影响巴方谈判立场的建议。由于这些原因，规划与国际合作部的这一规划就不可能被有效执行。

与规划与国际合作部的项目成为各方冲突的根源不同，为巴水务局制定的规划并没有挑起不同机构的争吵，然而，它们却由于巴水务局面临的巨大的制度性困难而难以执行。国际顾问通常对巴勒斯坦具体的水状况缺乏足够了解，巴勒斯坦官员因此不得不从事大量收集数据的体力活，而顾问们自己则做撰写规划定稿的技术性工作。这自然导致巴方官员的不满，而且，巴水务局的各种规划首先反映的是顾问们的判断和认识，巴水务官员常常不赞同规划的内容，他们不可避免地有了被“喧宾夺主”的失落感。此外，由于前后相继的许多规划由不同的顾问团制定的，这些规划里有大量的重复、矛盾的信息。因此，大量水务规划的产生和众多国际顾问的存在，在很大程度上阻碍而不是促进了巴水务局的制度建设。这些问题的产生并不是信息的匮乏，而是协调和组织方面的原因。

除了与捐助者相关的重复和矛盾，在巴勒斯坦的当前局势下，中长期的规划是否适当也很成疑问。对于中长期规划，巴勒斯坦民族权力机构假设，巴勒斯坦人对整个西岸和加沙都享有主权，巴勒斯坦人将控制领土上的所有水资源，巴勒斯坦人也将控制和居住所有的犹太人定居点。但是显然，这些假设在短期内根本不可能实现，它们也就成为巴勒斯坦人进行水务制度建设和制定有效规划的不可逾越的障碍。鉴于过渡时期时间漫长，鉴于巴水务局仰赖于国际捐助者，巴勒斯坦人几乎不可能构建稳定的管理结构并制定合理的中长期规划和政策。

（二）水供应的管理

如上文所言，西岸水务局是西岸地区最重要的水务机构，但是，它不仅难以处理好与市政部门、乡村委员会、个人的关系，在管理地方水务系统和水供应方面也面临着巨大的困难。市政部门往往彼此争相控制水资源和水供应，与此同时，它们又无法控制消费者个人的行为。

与伯利恒水务部门处在巴水务局的严密控制之下不同，希伯伦市政部门享有极大的独立性，几乎不听从巴水务局的号令，曾与其共事的巴水务局官员和国际承包商都称其为“国中之国”。希伯伦与周边市政部门和村委会之间就控制地方水资源存在激烈的冲突。长期以来，希伯伦市政部门拥有和控制着该城以南的两个水井，它们除了供应希伯伦外，还向以西10公里的杜拉（Dura）镇提供用水。杜拉镇完全依赖这两口水井的管道供水。然而，在没有全国统一的价格体系的情况下，伯利恒不仅自由地向杜拉镇收取很高的水费，也在觉得合适的时候，随意停止对杜拉镇的水供应。鉴于此，杜拉镇2/3的水供应来自私人的水罐车，他们的水价高达2～4美元/立方米。杜拉镇因此是西岸人均供水最少的地方之一。

在西岸南部，控制大部分水资源的不是巴勒斯坦的市政部门，而是以色列的麦克洛特。西岸水务局从麦克洛特获得水，而后供应市政部门和村委会，后者再向西岸水务局缴纳水费。然而，市政部门和村委会却很不情愿缴纳水费，以至于1995～1998年西岸水务局欠收高达800万美元的水费。到2002年，西岸水务局背负的债务已达2400万美元。市政部门和村委会声称，它们无法向西岸水务局缴纳水费是由于拖欠水费的个人比例太高。西岸水务局和巴水务局官员则认为，原因根本不是个人不缴纳的问题，而是地方政府隐藏水费，把这些资金转移到了道路、电力和其他工程，有些钱甚至进入了个人账户。鉴于一方面不愿意切断对市政部门的水供应，另一方面又没有全国性机构强行执行法律，西岸水务局根本无力阻止拖欠水费的事情发生。由于此，希伯伦市政部门成了西岸水务局最大的债务人， 1998年4月总额达350万美元。

1998年7月名叫杜瓦拉（Duwarra）的村子发生的事情清晰地反映了不同市政部门以及市政部门和巴水务局之间存在的紧张关系。这一村子幸运地处在从希律镇通向基亚特阿巴（Kiryat Arba）定居点和希伯伦城的16英寸输水管线的一侧，并不间断地从这一管线获得供水，即便在夏天用水高峰期也是如此。希伯伦在这一管线的末端，因此只有在沿线巴勒斯坦人和基亚特阿巴定居点没有用完的情况下，它才能得到这一管线的供水。每年夏天，希伯伦都长时间忍受着水短缺。与此相反，杜瓦拉村可以得到充足的水供应，但在1998年夏天，村子里的几个居民却偷取主管道里的水用来灌溉。这一做法违背了杜瓦拉村与西岸水务局10年前达成的一个长期协议，该协议规定只要村民停止偷水的非法活动，杜瓦拉村就可以合法地使用主管道的水。由于协议被破坏，杜瓦拉村招致希伯伦市政部门和西岸水务局的强烈不满。1998年7月30日，西岸水务局和希伯伦市政部门的官员来关闭位于村子中心的供水总阀门，陪同的还有基亚特阿巴定居点的官员。这些官员很快就被村民驱逐，几小时后，16人组成的以色列—巴勒斯坦巡逻队和20名巴勒斯坦警察随同前来。此时，杜瓦拉村1500名村民中有1/3的人在等待他们，试图保护供水阀门。双方爆发冲突，几名巴勒斯坦警察因伤住院，当巴勒斯坦全机构的人员赶来后，秩序才恢复正常。各方协商的结果是，阀门照旧开放，杜瓦拉的村民继续获得水供应。

1998年7月和8月，类似的事件在西岸南部地区频频发生。杜瓦拉村事件首先说明了地区水冲突的复杂性以及巴勒斯坦当局、警察力量、安全机构和以色列定居者之间的特殊关系。超越法律之上的安全机构常常是最后的裁决者，因此水冲突的结果往往决定于哪一方有能力让安全机构偏向自己。值得注意的是，杜瓦拉村的几个头面人物恰恰是地方安全机构的成员。此外，冲突的结果也决定于各方的实际力量大小。就此而言，不仅杜瓦拉村民地理上接近于主要供水管道，而且其水阀也在村中心，便于村民保护。在与村民的冲突中，西岸水务局常常显得无能为力。它没有能力强制执行规章和政策，时常不得不涉入地方政治。在巴勒斯坦的特殊环境下，西岸水务局不可能是一个超越于社会之上的纯粹的管理机构，它只能在与各方包括消费者个人的矛盾冲突中部分地实现自身的功能。

实际上，在西岸南部，巴勒斯坦人和以色列定居者都一直在从主供水管道偷水。在杜瓦拉村及其周围地区，村民通向主管道的水管要么埋在地下，要么藏在成堆的垃圾里面。有些人晚上偷水浇灌庄稼，早晨修复主管道。在德黑舍赫（Dheisheh）难民营，有数百个非法的连接处。1998年之前，杜拉城的主要买水商一般都是用偷自管道里的水灌满他的水罐车，而希伯伦市政部门和以色列当局却容忍了他的这一非法行为。然而，即便用水合法，且被水表测量，但巴勒斯坦人经常以没钱为由拒绝支付水费。多年以来，作为反对以色列占领的一种办法，巴勒斯坦解放组织支持巴勒斯坦人不要缴纳水费，而如今，他们根本不想改变以前的习惯。因此，巴水务局、西岸水务局和村委会都面临着如何控制和约束巴勒斯坦普通消费者的问题。这在伯利恒地区表现得最为明显。1998～1999年，伯利恒给水和排水局与其法国承包商计划开展“提高产量”的工程，试图消除偷水行为强制收水费，提高输水网络的运行效率。这项工程的主要内容是安装1万个新的家用水表，替换已经使用30年的老化水表，以此把未测量的用水比率降到35 %。但这一努力遭到了消费者的极力抵制。由于需要缴纳的水费大幅度攀升，他们更加不愿交费，许多新水表甚至遭到毁坏。显然，仅就收缴水费而言，巴水务机构仅在管理方面就面临着巨大的困难。

（三）供水设施的建设与维护

除了制度建设和规划外，大部分国际社会的援助资金用来建设基础设施和扩大水供应。比如，在1995～1998年，西岸和加沙有80项捐助的工程专门用以改善当地的水供应。其中，最大的是美国国际开发署在西岸的水资源方案（Water Resources Program），它的主要任务是贯彻《奥斯陆第二阶段协议》的相关条款，为西岸南部的巴勒斯坦居民，从东区蓄水层开发新水源。这一大型工程的第一阶段预计完成于1999年6月，届时将为希伯伦和伯利恒地区提供720万立方米/年的用水。鉴于这一地区1996年的总用水量只有1060万立方米，这一数字如果实现无疑将大大提高这两个城市的水供应水平。然而，由于种种原因，直到2002年，这一目标也没有实现。

水资源方案的第一阶段主要包括：在东区蓄水层开凿4口深井；修建长度为32千米、从上述水井通向希伯伦和伯利恒的运输管道；修建两个大型的蓄水池和一个增压站。在巴勒斯坦人看来，这是一个规模十分巨大的工程。输水管道的直径为36英寸，在此之前，西岸南部最大管道的直径为16英寸，供水对象是犹太定居点，为巴勒斯坦人直接供水的管道最大直径仅仅为12英寸。其中一个蓄水池储水量多达2.5万立方米，在此之前最大的蓄水池只能蓄水3875立方米。整个工程的供水量将达到8100万立方米/年，而且，这一工程完成后将成为巴水务局的财产。它将成为第一个“只服务巴勒斯坦人”的工程，并且按照《奥斯陆第二阶段协议》，将完全由巴勒斯坦民族权力机构控制。整个工程将耗资7200万美元，其资金由美国国际开发署以赠款的形式解决。

1996年6月，工程在西岸开始，总体管理工程的合同被授予了名为CDM或摩尔甘地（Morganti）的主要由美国公司组成的财团。1996年完成了水井、管道和其他设施的详细设计，联合水委员会也在1997年9月颁发了相关工程的许可证，工程建设的分合同再一次给了美国公司。1998年1月，开始开凿水井，建设管道。由于以色列反对几个水井的位置，工程在开始阶段已经被拖延。工程之所以无法按时完成，是三方面原因导致的结果。

首先，巴水务局难以有效监管工程中国际和巴勒斯坦承包商的行动。如上所言，美国公司的财团摩尔甘地获得了管理工程的总合同和分合同，但是，它又将其转包给美国公司ABB-SUSA，让其修建输水管道、水井和增压站，后者则又把大部分工程转包给了巴勒斯坦人，他们的工作仅由3个ABB-SUSA的工程师监督。因此，工程建设缺乏足够的监管，ABB -SU-SA、摩尔甘地和巴水务局都没有定期监督工程的巴勒斯坦分包商。这直接导致工程并没有按设计的进行。由于在主管道没有安装足够的排气阀，管道内爆的可能性大大增加，而且，在修建过程中，也没有对管道进行充分的测试。工程施工粗制滥造，导致主管道和一个蓄水池严重漏水。水井的水泵质量很差，运行大约一年后，四个水井中的三个水泵就已经坏了。在2002年夏天，这三个水井都已无法使用。这样，巴水务局的第一个独立的供水系统问题重重，根本无法有效运转。之所以导致这种后果，一方面是承包商和分包商只是追逐利益，工程项目一再转包，另一方面是巴水务局缺乏必要权威和制度性手段，以约束和控制承包商的活动。

其次，工程遭遇了无数的“土地问题”。为了开凿水井以及修建管道、蓄水池等设施，巴水务局和承包商要么不得不购买土地，要么给土地所有者承受的损失给予补偿。一般而言，土地所有者强烈反对收缴土地和摧毁树木。在整个西岸，树木具有重要的象征意义，摧毁它们会让人想起以色列的占领政策。而且，在西岸南部，树木具有重要的经济价值，果树和橄榄树是当地农业经济的支柱。在工程进行的过程中，巴勒斯坦农民们竭力保护他们的土地。此外，修建工程的地方大部分在C区，这使得问题更为复杂。C区处于以色列的全面控制，在巴勒斯坦警察的职权范围之外。因此，建筑工人没有警察的护卫，巴勒斯坦警方几乎无法制止农民阻碍工程的行为。而承包商们对农民的阻碍行为又是“求之不得”，因为他们会因耽误工程获得额外的补偿。总之，由于农业土地和树木在巴勒斯坦人的想象和经济中扮演着重要角色，相对私人承包商和在以色列控制下的C区巴水务局显得十分软弱，巴水务局在控制土地所有方面面临着巨大的困难。

最后，希伯伦和赛伊尔（Sayyir）的市政部门之间及其和巴勒斯坦民族权力机构之间在地方上存在政治冲突。在1995年《奥斯陆第二阶段协议》签订之前，在以色列民政机关许可的情况下，希伯伦市政部门已经和德国国家发展银行（KfW）签订协议，投资1100万马克，开凿两口水井，并修建一条从这两口水井通向希伯伦城的16英寸的输水管道。这两口水井都位于希律地区，离计划中的美国国际开发署资助的水井不远。这条管道将经由赛伊尔镇通向希伯伦，这与美国国际开发署资助的管道线路一样。然而，与美国国际开发署资助的供水系统不同，德国开发银行资助的设施将由希伯伦市政部门拥有和控制。德国开发银行的两口井开凿于1995年和1996年，这比美国国际开发署的水井早两年。巴水务局想对这两个工程进行协调，主张只修建一条从希律到希伯伦的管道，它运输的水既来自希伯伦市政部门的两个水井，来自美国国际开发署为巴水务局开凿的水井。这一建议不仅有利于统一管理，也便于节省成本。但是，希伯伦市政部门和德国开发银行对此予以拒绝，其原因不仅是它们的工程早于后者，更重要的是出于政治的考虑。德国开发银行想通过这一工程扩大自身的声誉，希伯伦市政部门则试图单独拥有和控制这一新的基础设施，因为这不仅将使其确保自身的水供应，也将使其具有相对其他市政部门和巴勒斯坦民族权力机构更加有利的政治地位。然而，建筑工程却遭到萨伊尔镇居民的抵制，他们反对只有希伯伦的居民使用这一工程的供水，拒绝城镇里仅有的几条道路遭到挖掘。工程在整个1997年停滞不前，到1998年情况更加糟糕。当美国国际开发署资助的36英寸的管道在顺路铺设的时候，德国开发银行却依然在计划铺设16英寸的管道。萨伊尔镇的道路将被挖两遍，两条管道分别铺设在道路的两边，居民们以石头抗议。希伯伦和萨伊尔的市政部门、巴勒斯坦水务局、美国国际开发署、德国开发银行以及各自的承包商进行了长时间的艰苦谈判，冲突以两条管道埋入同一条沟渠的方式获得解决。1999年夏天，德国开发银行的一口井开始向希伯伦供水，但美国国际开发署和德国开发银行的工程因为两个市政部门的矛盾而大大拖延了。最终，希伯伦市政部门维护了对供水设施的拥有权和控制权，这不仅清楚地表明了巴勒斯坦民族权力机构和巴勒斯坦水务局相对市政部门的弱势地位，也说明国际捐助者和承包商使得巴勒斯坦供水设施和国家的建设过程更为复杂化了。

可见，巴勒斯坦水务局之所以无法实现自身功能，远非其经验不足所能解释。正如巴勒斯坦民族权力机构无法有效行使权力一样，巴勒斯坦水务局也不可能树立应有的权威。巴勒斯坦水务局对外遭受着以色列的各种限制，对内面对着高度碎裂化的社会和政治体系。经济上它几乎完全仰赖国外捐助，政治上又极大地受制于巴勒斯坦以和平进程。因此，巴勒斯坦水务局对于水状况改善起到的作用十分有限。