历史地理视角下的北京城市功能疏解之道

孙冬虎

随着区域历史地理研究的年代下限在晚近时期的模糊性延伸，近现代的城市规划与功能变迁也成为这门学科日益关注的内容。由此突破了中国历史地理通常以清朝结束为年代下限的习惯性做法，甚至直接触及某些当代问题，多少具有所谓“以历史关照现实”的意味。在这样的前提下，本文主要从历史地理学的视角出发，简要回顾北京城市功能变迁的基本过程，对照古代中国与当代外国的都城设置情形，提出疏解北京城市功能的若干认识。

一 城市功能变迁：从古代的相对单一走向当代的多重叠加

城市的功能定位决定着它对人口、资源、环境等生存发展条件的要求，历史上北京以城址选择、城区伸缩、建筑布局为主要特征的变迁过程，与这座城市自先秦以来所经历的功能转换、人口增长等彼此呼应。在以农业为主要经济形态的传统社会，城市重大变迁的次数有限并且能够因袭久远，由军事中心到政治中心的古代北京也只是发生了适度的拓展。

北京的城市史通常被追溯到西周初年的蓟城，从那时的封国之都到汉唐军事重镇幽州的治所，蓟城的城址并未发生变化。距今千年有余的辽代陪都南京，沿用了唐代的幽州城。尽管大城之内的“皇城”似乎隐含着未来崛起的可能性，但它毕竟还不是整个辽国的政治中心，城市的宏观格局仍然局限于对前代的延续。占据了北半个中国的金朝迁都燕京之前，海陵王以北宋开封作为未来都城的蓝本，金中都由此成为在蓟城旧址上崛起的最后一座大城，并且影响了元大都及明清北京的城市设计。忽必烈在即将完成南北统一大业时来到中都，鉴于宫殿区的残破与水资源的不足，决定离开蓟城故地另择新址建设元大都，这是北京城址变迁史上的重大转折。明朝军队占领大都之后，失去首都地位的北平城随即南缩五里。永乐年间在元大都旧址营建北京，为使皇城具有足够空间，城墙向南扩展大约二里。嘉靖年间增筑外城，北京城的总体轮廓从“口”字形变为“凸”字形。经历了明朝的三次变迁之后，古代北京的城市格局得以最后定型。

上述过程显示，最近一千多年来，北京最突出的城市功能是作为国家或区域的政治中心。以城墙为标志的城市规模的扩张与收缩，取决于城市政治地位的升降。仅仅是陪都之一的辽南京，只需沿用唐代幽州旧城，再加上规模有限的宫殿建设就已足够；变为中国北部半壁江山之政治中心的金中都，就要在辽南京基础上四面拓展，并且按照更发达的北宋东京的模式建设城市，志在南北混一的海陵王甚至执意迁都汴京；首次作为统一国家首都的元大都，更是另选新址重新营建规模空前的宏伟都城，中都、大都之名也凸显了政治中心的色彩。在元大都确定了全国首都的新格局之后，明朝本来只需萧规曹随一仍其旧。洪武元年的北墙南缩与永乐年间的南墙前拓，是对这座城市的首都地位失而复得的直接回应。嘉靖年间为抵御蒙古军队而增修外城，改变了元代以来的城市轮廓，这也是城南人口日益密集、经济不断繁荣的反映。清北京是明北京的直接继承者，只是强行改变了人口的分布格局。

进入民国之后，为改善北京的交通状况，朱启钤主持实施了改建正阳门、拆除瓮城和千步廊，打通东西长安街、南北长街、南北池子，修筑环城铁路等一系列工程，并把社稷坛等皇家禁地开放为公园。这些行动是在保持旧有格局的前提之下所做的不致伤筋动骨的修补改造，采取了尽量兼顾西方城市理念与中国文化传统的慎重态度。1928年国民政府迁都南京之后，北平人口减少、市面萧条，袁良等几任市长寄希望于依靠教育、旅游的优势建设“文化古都”。1937年7月至1945年8月，日本在占领北平期间制定并初步实施了《北京都市计划大纲》，以五棵松为中心的西郊新市区与通县所在的东郊工业区的规划，对抗战胜利后的北平城市规划影响深远。按照“本市计划为将来中国之首都”的方针，由“北平市工务局征用日人，即前伪工务总署都市计划局计划负责人员拟定”的《北平都市计划大纲》, 实际上与前者并无本质区别。1949年以后，也曾考虑如何利用西郊新市区甚至将这里建设成为行政中心的问题。但是，此后终于将中央行政中心区设在了北京旧城。近年来广为人知的“梁陈方案”，是梁思成、陈占祥两先生提出的选择公主坟以东、月坛以西作为中央行政中心区的第三种设想，其位置处在北京旧城与日本人规划的西郊新市区之间。1950年代以后北京城墙陆续拆除，自元大都以来延绵七百年之久的北京之“城”就此杳如黄鹤。

全国政治中心所具有的独一无二的优势，激发了1949年之后北京人口与产业的激增，导致这座城市在政治中心之外叠加了以经济中心为主的多重功能。城市空间以“摊煎饼”的方式向四周扩展，只是多重功能叠加之后的表象。不同时期的规划决策者对于城市功能定位及规划目标的多次变动，集中体现在历次城市规划总体方案之中。1953年版旨在以旧城为中心改扩建北京城，把古老的封建性城市变成现代化的生产城市；1958年版构建了特大城市的远景空间架构，要把北京建设成现代化工业基地；1973年版开始向控制城市规模、“不一定建设经济中心”过渡；1982年版明确北京是全国政治中心和文化中心，不再提经济中心和现代化工业基地；1993年版确定建设全方位对外开放的现代化国际城市，规划的市区范围大幅度扩展，强调发展适合首都特点的经济。2004～2020年规划定位为政治中心、国际城市、文化名城、宜居城市，到2050年左右建设成为经济、社会、生态全面协调可持续发展的城市，进入世界城市行列。北京的城市功能多重叠加，一再膨胀的城市人口每次都提前数年突破规划控制目标，城市区域不断拓展，交通和环境的压力持续增加，这些已经成为规划实施过程中的基本规律。

二 当代城市问题：功能多重叠加的集中爆发

历史事实的梳理与历史经验的总结具有以古鉴今的作用，古代的某些人类活动也可能是当代某种社会问题的远源，其间或许存在着前车后辙的关联，北京的城市发展与人口、资源、环境之间关系的演变也是如此。但是，晚近时代的工业化进程对自然环境与社会环境的改造，在速度、广度、深度各方面都远远超出了历史上的传统农业社会，由此进入了人地关系演变过程、特征与以往迥然不同的新时代。据历史地理学者研究估算，辽天庆三年（1113）南京城人口约15万人，金泰和七年（1207）中都约40万人，元延祐三年（1316）大都约100万人，明天启元年（1621）北京约75.6万人；清宣统二年（1910）有了比较精确的统计，内外城总人口为67.4万人。在社会发展相对平稳的农业时代，政治中心的人口增长与城市范围的拓展都比较缓慢。这样的人口规模与当代北京相比，简直可以忽略不计。2016年1月28日北京市第十四届人民代表大会第四次会议批准的《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“严格控制人口规模。以城六区人口减量为重点，坚决遏制人口过快增长，2020年常住人口控制在2300万人以内。”古今城市的人口问题及社会经济背景大不相同，需要解决的矛盾也迥然有别。

当代社会遭遇的城市问题，绝大多数是在工业时代形成、经过多年累积之后的多种弊端的集中爆发。水源、土壤、空气、食品的污染源，无一不是来自工业生产及其产品的应用领域。当代北京城市发展过程中的人口、资源、环境问题，形成了一个环环相扣、互为因果的关系链：首都突出的政治优势与国家保障对周边地区乃至整个国家具有强大的吸纳力，人口规模由于自然增长与内聚式迁移而持续膨胀，许多个五年规划预设的人口指标屡屡被提前突破就是证明；数量庞大的人口需要良好的生存空间和发展前景，必然对水源、能源、粮食及其他消费品，对交通、住房、教育、社会保障、生态环境等条件，提出越来越多的数量与质量的要求，从而推动城市不断地开拓空间、寻求资源。但在另一方面，正是因为人口超载激发了空间拥挤、资源紧张、交通拥堵、环境恶化；工业化生产在史无前例地带动社会进步的同时，对各类资源的消耗也是前所未有地迅速而广泛，由此产生的废气、废水、废料造成对水源、空气、土壤、食品的全面污染；再加上一定时期以资源环境换取增长速度的发展模式，缺乏相应的监察管理制度或者有法不依，这些因素都阻碍了向宜居、绿色、生态等美好愿望靠近的步伐。城市发展中面临的问题，也不仅仅限于水源短缺、交通拥堵、空气污染而已，只是这些矛盾表现得最为明显罢了。比如，现代生产技术大大提高了粮食、蔬菜、果品、禽蛋、肉食的产量，但是，化肥的过量使用造成了土壤的板结与污染，名目繁多的生长剂、膨大剂、杀虫剂、染色剂、漂白剂、瘦肉精等化学品的滥用，使食品安全成为危及社会的严重问题，其生产过程又对水源、空气、土壤等环境因素造成极大破坏，所有恶果最终将反过来全部施之于人类本身。

水资源的缺乏是当代北京遇到的最严重的发展阻碍，世界性的气候干旱、生产生活用水量的剧增、河流上中游的层层拦截，都导致地表水干涸。地下水因此难以获得充分的地表水补给，却又不得不成为城市供水的主要来源，转而进一步加剧了水源的缺乏和供应紧张。2013年，北京市人均水资源量只有118.6立方米，是2003年以来的最低值，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水下限。在北京周边，持续多年超量开采地下水，使其平均埋深早已达到20米以上，并且出现了多个地下漏斗。工业生产造成的水污染，是加剧水资源短缺的另一重要因素。

机动车辆的迅猛增加，是交通拥堵的首要根源。1978年北京市仅有民用汽车6.1万辆，1987年上升到19.3万辆、其中包括私人汽车0.7万辆。2013年，北京市机动车增加至543.7万辆，其中民用汽车518.9万辆（包括私人汽车426.5万辆）。北京以私人汽车为主的汽车拥有量的迅猛增长，与许多国家的特大城市循序渐进的增长过程完全不同，由此带来的交通拥堵与环境污染问题也要复杂得多。有关研究报告显示，机动车提供了北京31.9%的大气污染物，是居于首位的大气污染源。汽车保有量的高速增长使其危害日益严重，而拥堵状态下的污染物排放又是正常行驶的5～10倍。2014年北京平均每人交通拥堵耗时100小时，出行效率只有48%，时间价值损失高达282亿元人民币，政府因此需要为道路及停车设施的建设养护增加费用，投入巨资治理交通拥堵造成的大气污染，为大气污染引起的病患支付更多费用，并且还要增加维护社会治安的成本。

三 分散城市功能：来自古代中国与当代外国的启示

人口聚集原本是城市理应固有的基本特征之一，但经过晚近时期尤其是当代几十年在庞大基数之上的自然增长，再加上首都优势吸引与多种功能叠加造成的内聚迁移，北京的户籍人口与外来人口急速膨胀，城市发展与资源、环境之间的关系变得空前紧张。即使近年来被人们深深惋惜的“梁陈方案”在当年得到采纳，也根本解决不了今天北京面临的困境，因为他们也没有预料到后来北京人口的增长如此迅猛，相应的交通、环境等问题如此突出。缓解人口增长压力的一般途径，无非是以政治、经济的力量限制进入与酌量迁出，适当降低自然增长率。当代北京所期望的人口流动方向，与古代动用政府力量“移民以实京师”恰恰相反。2015年的新闻媒体报道，疏解北京“非首都功能”的任务单和时间表已经圈定，未来将有八成行业禁入、四类功能退出，增量控制和存量疏解并重，预计到2020年取得明显成效；确保2017年市属行政事业单位整体或部分迁入通州区有实质性进展。这里必须指出，仅仅在北京市所辖范围内或周边地区调整人口和产业布局，实际上仍然是在自觉或不自觉地维持北京城市功能大而全的唯一性地位。如果能够跳出紧紧围绕北京这个中心的思维模式，把政治、经济、文化中心的功能在整个国家的视野下拆分开来，就可望借助宪法提供的制度保障与相距较远的地域分隔，从根本上改变目前北京城市功能多重叠加、人口与产业高度集中的局面，创造一个功能相对单一、规模比较适中、环境大体宜居的首都。在这个意义上，古代中国曾在首都之外设置陪都，当代不少国家的政治中心与经济中心、文化中心分离，甚至不同的政治职能也要分散在不同的城市，这些实例都具有极高的参考借鉴价值。城市定位决定着城市功能，左右着人口与产业的聚散，而分散城市功能将是疏解北京人口与功能之沉重负担的根本出路。

我国历史上在王朝或政权的都城之外建立陪都，数量众多，情形复杂。立为陪都的原因，或以城邑位居冲要、控御一方，或因其为帝王故里、兴起之地，或因其为前朝遗迹、本朝旧都，诸如此类，不尽相同。陪都制度肇始于西周初年武王伐纣归来之后经营雒邑，即今洛阳。司马迁指出：“学者皆称周伐纣，居雒邑，综其实不然。武王营之，成王使召公卜居，居九鼎焉，而周复都丰镐。至犬戎败幽王，周乃东徙于雒邑。”立雒邑为陪都，是因为“此天下之中，四方入贡道里均”。其后，建都长安的北周、隋、唐，建都开封的五代梁、晋、周，皆以洛阳为陪都，唯其称号有东都、东京、西京、西都之别。隋唐时期的洛阳作为长安之外的另一个政治中心，在历史上影响尤其深远。

两京并立或三京鼎峙乃至五京共存，显示了古代陪都制度的多样化。三国魏始建五都，“魏因汉祚，复都洛阳。以谯为先人本国，许昌为汉之所居，长安为西京之遗迹，邺为王业之本基，故号五都也”。唐代在长安、洛阳之外，武则天时曾立并州为北都，开元年间先后立蒲州（中都）或太原（北都），形成三都之制。唐肃宗至德二载（757）设立五京，宝应元年（762）复置五都，但前后仅有数年。在政权更迭迅速的五代，后唐有三都、四都、五都之设，后晋亦有四都，唯其历时更加短暂。北宋以开封为东京，“盖有意以洛阳为西京，其后未果”。在与契丹对峙的形势下，遂以应天府（今河南商丘）为南京，建大名府（今河北大名）为北京。辽代自契丹神册元年（916）耶律阿保机称帝，至辽兴宗重熙十三年（1044），经过将近一百三十年，逐渐形成了由上京临潢府、东京辽阳府、南京析津府、中京大定府、西京大同府构成的五京之制，共同履行国家或区域政治中心的职能。南京析津府治今北京西南，是辽代南部地区的行政中心。金代在熙宗时期设有七京，海陵王迁都燕京并改称中都后予以删削调整，形成以中都大兴府、北京大定府、西京大同府、东京辽阳府、南京开封府构成的金代五京，此后略有变化。金中都的建立，使历史上的北京第一次成为国家的首都。元代建都于大都，以开平（今内蒙古正蓝旗东北）为上都，并形成了皇帝每年春冬在大都、夏秋去上都的惯例。明初以南京为首都、凤阳为中都，永乐年间迁都北京后，遂成三京之制。嘉靖年间以承天府钟祥县为兴都，参照中都的做法设置留守司，衍生为四京。当然，首都北京与留都南京，在国家政治体制中的地位最重要。满洲入关之前，已有兴京（赫图阿拉）、东京（辽阳）、盛京（沈阳）并存。入关后以北京为京师，以盛京为留都，分别是关内与关外最重要的政治中心。

放眼当代世界，固然有许多国家的首都既是政治中心又是经济中心，并且往往是本国人口最多或位居前列的大城市，但政治中心功能单一或由数个城市分担其政治功能的国家也不乏其例。在北美洲，美国首都华盛顿（Washington D.C.）2010年的人口数量（60.17万）只排在全国城市的第24位，相当于最大的经济金融中心、人口最多的纽约（817.51万）的7.36%，也远在其他以经济、科技闻名的主要城市之后。加拿大首都渥太华（Ottawa），是政治、科技、文化中心，但它只是全国第六大城市，经济活动也以服务于首都职能的“政府经济”或“首都经济”为主。在欧洲，荷兰宪法规定的首都阿姆斯特丹（Amsterdam），是全国最大的城市，是金融与商贸之都。但是，政府机关、议会、王宫、最高法院、外国使馆等却在第三大城市海牙（Den Haag），这里自13世纪以来一直是荷兰的政治中心。在非洲，南非拥有三个首都——茨瓦内（Tshwane）：行政首都，中央政府所在地，原名比勒陀利亚（Pretoria）,2005年3月7日更名；布隆方丹（Bloemfontein）：司法首都，最高法院所在地；开普敦（Cape Town）：立法首都，议会所在地。在南美洲，巴西人口最多、经济最发达的城市，是圣保罗（São Paulo）和里约热内卢（Rio de Janeiro）。首都巴西利亚（Brasília），是1950年代按照总设计师、被誉为“建筑界的毕加索”的奥斯卡-尼迈耶（Oscar Ribeiro de Almeida Niemeyer Soares Filho）的规划方案，在戈亚斯州（Goias）海拔1200多米的高原上新建的一座城市。1960年4月21日，巴西首都从里约热内卢迁往巴西利亚，这里由此成为南美洲最年轻的首都，1987年又成为联合国教科文组织批准的历史最短的世界遗产。与此同时，里约仍是许多政府机关、社团组织、公司总部的所在地，被称为巴西的“第二首都”。在大洋洲，澳大利亚的首都堪培拉（Canberra），是联邦政府1911年决定在悉尼（Sydney）与墨尔本（Melbourne）两大城市之间选址、1927年建成后从墨尔本迁都至此的新兴城市，是全国的政治中心与许多社会文化机构所在地，银行、饭店、公共服务业是其主要经济部门。在亚洲，日本东京（Tokyo）为了限制城市无限扩展，持续致力于首都功能的分散。1958、1968、1976、1986、1999年相继公布了第一至第五次“首都圈基本计划”，通过实施绿化带计划、卫星城计划、新都心计划、科学城计划、一小时生活圈计划，形成了多圈层、多中心的都市圈城市体系，有效地分散了中心城市的功能。对于首都人口，不是以强制性政策直接从东京迁出或者限制流入东京，而是以间接影响居民生活选择的城市发展方式取得控制性的调节效果。

四 结论

古今中外的例证显示：我国历史上的陪都固然有许多是为了彰显这些城市的某种特殊地位而设，但也有不少曾经有效地分担了首都的政治、军事功能；到了人口过度膨胀、环境问题越来越突出的当代，国家的首都未必需要建在人口数量过于庞大的城市，在政治中心之外也未必应当叠加经济中心等多重功能；政治中心的功能也可以拆解成若干门类，由不同的城市分别承担起来，这些举措对于化解首都的城市问题具有至关重要的作用。如果能够借鉴中外设置多个都城或简化首都功能的成功经验，以长远的战略眼光进行调查研究、规划设计，再经过若干年的精心建设，使城市功能多重叠加的北京能够在十至二十年之间逐步分散转移部分政治中心功能，削减作为全国经济中心的功能，应当可以从根本上缓解甚至消除首都背负的社会发展与人口、资源、环境等方面的沉重压力。现代交通系统与信息网络技术，已经把我们居住的星球变成了“地球村”。只要能够建立并且遵循科学有效的法律制度，首都与分担其功能的若干中心城市及其所在区域之间，也很难出现类似古代藩镇割据那样的分裂局面，当代世界有关国家的实例就是最近也最有力的证明。在国土狭窄的日本，东京的首都圈发展模式自有其成功之处。但在我们这样一个幅员辽阔的大国，承担某一项政治中心功能的城市如果距离北京远了，那就意味着与其他区域更加接近了，这将更有利于国家的政令通达和团结统一。

（北京市社会科学院历史所）