第一节 制度结构

阿尔伯特·布莱顿（Albert Breton）指出制度结构是社会中正式和非正式的制度安排的总和^[1]。所谓制度安排，林毅夫认为是管束特定行动模型和关系的一套行为规则^[2]，或者特定领域中约束人们行为的一组规则^[3]。诺思认为制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，制度安排可以是正规的，也可以是非正规的，可能是暂时的，也可能是长期的^[4]。诺思指出，制度安排必须至少实现下列一些目标：提供一种结构使其成员的合作获得一些结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人（团体）可以合法竞争的方式。制度安排最接近于“制度”一词的通常的含义，即我们通常所说的制度指的就是具体的制度安排。

制度变迁在大多数情况下，是指某个或者某些特定的制度安排的变迁，而不是指整个制度结构中每个制度安排的变迁，即不是指制度结构的变迁。诺思指出：理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论^[5]，因为是国家决定产权结构，因而国家理论是根本性。最终是国家要对经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。因而国家理论必须对造成无效率产权的政治—经济单位的内在倾向做出解释。在诺思看来，产权的出现是国家统治者的欲望与交换当事人努力降低交易费用的企图彼此合作的结果，因为对交换当事人来说需要花费一定的资源去影响政治决策者改变规则^[6]。新制度经济学所讨论的制度变迁主要是制度安排的变迁，而不是制度结构的变迁，即不同的制度安排对经济和社会的影响，因为制度结构相对不变^[7]。在《经济史的结构与变迁》一书中，诺思提出了产权理论、国家理论和意识形态理论为基石的制度理论，三者奠定了制度结构的基础。

一 国家理论

（一）制度分析的国家理论

诺思指出，国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人类经济衰退的根源^[8]，即诺思悖论。诺思认为国家的作用是提供基本的游戏规则，主要是界定产权制度的基本规则，由于国家具有很大的规模经济，没有国家权力及其代理人的介入，财产权利无法得到有效保护和实施，因而，国家是维护有效产权制度和经济发展的一个必要条件。离开了国家，就无法保证有效产权；另外，国家权力的介入又常常侵犯个人的财产权利，危及有效产权制度；同时，国家还常常尽力维护某些无效的制度，从而造成制度残缺，导致制度失衡和经济衰落。从这个意义上讲，国家又常常成为有效制度生成的障碍。

关于国家起源的理论，诺思认为，最有影响的主要有两种理论^[9]：契约论和剥削论或掠夺论。契约论认为，国家是公民达成契约的结果，它要为公民服务，契约的达成是各种市场主体多重博弈的结果。契约理论认为国家起着使社会福利最大化的作用，由于公共物品、外部性和规模经济的存在，市场对资源配置的效率影响着契约的实施。由于市场经济本质上是一种契约经济，那么国家的存在就有利于契约制度的建立和契约的实施。如果没有国家，那么契约的实施成本将非常高昂，过高的实施成本的存在将使任何契约都失去存在的意义。而剥削论或掠夺论认为，国家是某一集团或阶级的代理人，其作用是代表该集团或阶级的利益，压榨其他集团或阶级的成员。掠夺论认为，国家通过界定产权，使权力集团的收益最大化，而忽视社会整体福利的提升。即这种产权制度对某一权力集团是有益的，但不能促进整个社会效率的提高。从长远看，掠夺论必然导致无效率产权。

国家的目的是什么？诺思认为，国家提供的基本服务是为博弈提供基本的规则。无论是习俗，还是宪法和法律，都有两个目的：一是界定产权结构的竞争与合作的基本规则，保证统治阶级的租金最大化；二是降低交易费用使社会产出最大，从而使国家税收增加。其中第二个目的将导致一系列公共（或半公共）产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和实施契约所产生的费用^[10]。诺思指出，从历史发展来看，国家的诞生是此后经济发展的必要条件，尽管国家代理人也实施了无穷无尽的战争、屠杀、剥削等，但仍需要强调国家对经济进步的必要性，相对于无政府来说，人们还是选择了国家，因为几乎任何一套规则都好于无规则。因而国家的存在很重要，它是经济与社会发展的基础，离开国家，经济与社会的发展将呈现巨大的混乱，导致全社会的社会福利损失。

国家的存在是重要，但作为国家代理人的统治者也面临着两种约束，竞争约束与交易费用约束，这两者通常造成无效率的产权。诺思也指出，统治者由于避免触犯有势力的选民，会同意一个有利于这些集团的产权结构的存在，而无视它对效率的影响，从而维护一个无效率的制度的存在^[11]。这就是为什么历史上无效率的产权结构能够长期存在的原因。另外有效率的产权也可以增加国家的收入，但与那些无效率的产权相比，由于交易费用的存在会减少统治者的税收，因而这两种约束结合起来解释无效率产权的扩展。实际上，使统治者租金最大化的产权结构与它推进经济增长的作用是相冲突的，这样统治者面临两难选择，即在能使租金最大化的垄断性无效率产权与能使国家收入最大化的有效率产权之间进行选择，由此诺思认为导致一个国家的增长过程具有内在不稳定性。在面临更有效率的邻邦相处的情况下，相对无效率的产权将威胁到一个国家的生存，统治者面临死亡或者修改基本的所有权结构以降低交易费用和提高增长率的选择^[12]。

在诺思看来，不仅美国经济增长，而且西方世界的兴衰都与国家密切相关。国家理论能够解释西方世界的兴起，因为国家导致了一个有效率的产权组织的建立。诚如诺思和托马斯（Robert Paul Thomas）指出：“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方世界兴起的原因所在。”^[13]国家理论对西方世界兴起的解释，同样对以中国为代表的东方社会也适用。从秦始皇到晚清，传统中国一直是行政权力绝对主宰社会和经济，根本不存在经济对政治具有决定性作用。在这种条件下，国家要提供社会运转的基本规则就是统治者垄断租金最大化和无效率的产权结构^[14]。由于国家维护统治者垄断租金的最大化和无效率的产权结构，曾经世界上最为强大的清帝国在西方列强兴起下，无法保持自己的优势，在西方列强的打击下，迅速走向灭亡。

秦晖也指出国家对社会的控制：“自秦开始，大共同体一元化统治和压抑小共同体的法家传统，大共同体的汲取能力可以膨胀得漫无边际。自汉到清的统治精神（除了魏晋以后一个时期外）仍然是大共同体本位的，而不是小共同体本位，更不是个人本位的。”^[15]梁漱溟先生对传统中国缺乏小共同体精神也深有感触，他说：“中国人切己的便是身家，这大的便是天下，小起来甚小，大起来甚大……西洋人不然，他们小不至身家，大不至天下，得其乎中，有一定适当范围，正好培养团体生活。”^[16]国家权力表现为行政主导型，规章制度主要是约束老百姓，却很少有来自社会的制度性约束^[17]。国家对社会一直保持着强大的控制力，国家可以轻易越过社会，控制个人。

国家对社会的发展始终抱以警惕的心理，新中国成立后，国家根据自身的利益选择对社会团体进行了新的选择和整合，把社会团体的发展纳入自己的监督与控制之下。1950年政务院制定了《社会团队登记暂行办法》，确立了一系列关于社会团体的问题。同时政府通过一系列措施削弱社会团体的社会基础，首先是以多党合作制度把各种政治性团体纳入其中，使社会团体失去作为政治力量的基础；其次是高度集中的计划经济体制，控制了全部的社会资源，社会团体因缺少资源而失去存在的经济基础；再次通过单位和集体组织功能泛化，把个人的经济与生活纳入其中，个人的社会需要通过单位和集体组织来实现，从而使社会团体丧失了社会基础；最后国家把那些不符合其要求的社会团体予以取缔和改革，慈善组织便属于此类。改革开放后，国家虽然放松了对社会领域的控制，王名把改革开放到1992年称为民间组织兴起阶段，这一时期几乎喷涌而出的数以千万计的民间组织，形成了处于转型时期中国的一道亮丽的风景线^[18]。这一时期，对民间组织管理也开始加强，20世纪80年代中后期，民政部设立社会团体登记管理部门，并于1988年、1989年分别出台《基金会管理办法》、《社会团体登记管理条例》，加强对社会团体的管理。20世纪90年代确立建立社会主义制度市场经济体制，确立“小政府、大社会”的改革目标，社会团体获得一定的发展空间，但这一时期，在政治波动的影响下，民间组织分别在1990年、1997年进行再次清理整顿，表现出政府对民间组织的强大的政治管制与行政干预能力。国家于1998年出台新的《社会团体登记管理条例》，确定的社团的双重管理体制，国家对社会团体的发展做出了很大的抑制。出于稳定的需要，国家维持着社会团体的无效率的产权长期存在，社会团体呈现依附于国家的发展，受到国家严格的控制。

同时国家为了确保租金的最大化，在对慈善组织税收优惠方面，一直表现出不积极，慈善组织税收优惠经历了漫长的过程。1989年《社会团体登记管理体制》未涉及有关社会团体的免税优惠政策，1993年《企业所得税暂行条例》和1994年的《个人所得税法》规定向公益事业捐赠可以从纳税所得中扣除，但要依据国务院有关规定执行。1999年《公益事业捐赠法》出台减免税政策，也依据国务院有关规定执行，公益捐赠的税收优惠政策一直受制于政府。从1999年开始，慈善组织依据《税法》和《公益事业捐赠法》向财政部和国家税务总局申请税收优惠。2007年1月财政部和国家税务总局《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》，对经民政部门批准成立的非营利的公益性社会团体和基金会，凡符合有关规定条件，并经财政税务部门确认后，纳税人通过其用于公益救济性的捐赠准予税前扣除。但执行状况一直不好，2008年5月的汶川地震，国家大力鼓励民间捐赠来应对灾难，在这一大背景下，2008年12月财政部、国家税务总局和民政部联合下发《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》，并于2009年1月执行。《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》扩大了公益捐赠可享受税前扣除的优惠政策范围，将税收优惠政策的范围扩大到民政部门登记注册的所有非营利的公益性社会团体，并下放了资格确认的主体，将在省一级登记的社会团体的扣除资格下放到省级财政部门进行确认。

在现代社会中，“政府失灵”、“市场失灵”、“合约失灵”和“志愿失灵”的出现，说明在为公共提供公共物品过程，仅依靠市场、政府或慈善组织不能实现公共物品的有效供给，一个健全的社会福利体系必须同时包括三种机制的力量，即政府组织、慈善组织、市场组织。

图2-1 慈善组织、政府组织和市场组织的关系图

慈善组织在满足社会公共需求中是一个独立力量，既有政府合作的一面，也有政府对立的一面，慈善组织既可以为弱势群体提供特定的公益服务，也可以表达特定群体的利益，慈善组织与国家之间关系表现为既有和谐的一面，也有冲突的一面。慈善组织与政府的关系具有两重性：一是慈善组织服务公众，特别是弱势群体，有助于提高该群体的生活质量，化解社会矛盾，促进社会稳定；二是慈善组织是国家潜在的颠覆者，这种思想可以追溯到霍布斯（Thomas Hobbes）的《利维坦》那里，霍布斯写道：最高权力有足够的理由怀疑非政府的结社，后者通过对组织技巧的教育和建立一种共同体的感觉，能够对国家的权力构成挑战。另一位思想家查恩宁（William Ellery Channing）认为：在公众中，少数几个人就能煽动起大家的强大而激烈的情绪，产生巨大的优势……他们是我们的宪政政府内部的异常的政府，应当对它们倍加留心^[19]。

国家对社会的控制，从而为国家获得更大的收益。慈善组织为了维护特定群体的利益可能对抗于国家，从而走向国家对立面。新中国成立后，计划经济体制和公有制为特征的高度集权的政治体制，建立起国家对社会资源的全面控制和垄断，1978年以来的改革开放，重新塑造着国家与社会的关系，贺立平将这个过程称之为“让渡与拓展”^[20]。贺立平通过对半官方社团让渡空间与拓展空间的形成过程进行了分析，在分析中应用边缘替代概念来表述半官方社团在政府与社团关系中的状态和生存策略，指出对政府职能的边缘替代是目前半官方社团的生存和发展策略；边缘替代过程由让渡与拓展两个阶段构成；半官方社团在政治、经济和社会领域表现出非均衡的边缘替代特征；边缘性是半官方社团的行为特征；目前中国政府与社团关系是让渡下的拓展关系。由于国家权力边界难以界定，使得这种让渡空间不明确，因为国家权力伸缩性较大，可能导致许多不可预期的、非制度性的现象发生，另外慈善组织等非营利性组织的政府色彩浓厚。这导致慈善组织在功能定位、运作机制等方面均存在特殊性^[21]，由于慈善组织产生于政府让渡的社会空间，而慈善组织与政府错综复杂的联系，使得慈善组织在服务社会还是服务政府方面不明确，很容易偏离自己的使命。从“让渡与拓展”的分析框架来看，首先是“让渡”，然后是“拓展”，国家在与慈善组织的关系中始终处于主导地位，慈善组织难以摆脱对政府的依赖，独立性弱，受政府干预多。

二 产权关系

在新制度经济学看来，产权不会在零交易费用下产生，产权制度的制定者和保护者只能是国家，近代西方兴起的原因在于有效的产权组织的建立，正如诺思指出：有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在^[22]。产权理论所讨论的核心是外部性问题，它是以交易费用和产权为概念基础，以交易费用为基本分析工具；对产权结构的分析有助于认识慈善组织对资源配置其效率问题。“如果交易成本为零，那么无论产权如何界定，市场都可以实现资源的有效配置”（科斯第一定理），“如果交易成本不为零，那么不同的产权界定则意味着不同的资源配置和经济效率”（科斯第二定理）^[23]。

慈善组织产权界定与产权归属将影响慈善组织对资源配置效率。当前我国慈善组织普遍存在产权界定不明确。产权理论主要是针对企业组织，但产权问题也是慈善组织治理结构面临的一个核心理论问题。由于慈善组织的资产来源多元化，主要包括政府的资助或者项目资金，募捐收入、会费和其他经费性收入等。

捐赠收入是慈善组织重要收入来源，捐赠行为一旦发生，便意味着捐赠人自愿让渡财产的所有权，捐赠人和慈善组织便形成一种“捐赠人—受赠人—受益人”的委托代理关系，慈善组织必须基于捐赠人的意愿或组织目标处理资产，而不能谋求自身利益。政府资金资助有着类似的性质，政府资金来源于公共财政，是用于实现公益目标的。同样政府的项目资金、会费和其他经营性收入的性质也具有公益性质。从这个意义来讲，慈善组织不存在一个完整的产权的拥有者，其剩余索取权和控制权是分离的，慈善组织存在作为受赠人的控制权受到限制以及受益权缺乏明确的主体的问题。由于委托人、受托人和受益人三方存在着主体分离，使得其产权不同于所有权明晰的私有产权，也不同于所有权主体为国家、由代理人行使使用权的国有产权，而是一种“公益产权”^[24]。

慈善组织存在的基础是接受社会的资产和以税收优惠等形式获得的公益资产，前提是要做出非营利性宗旨的承诺，其存在的目的是使公益宗旨得以实现。由于公益产权的特殊性，因而有必要设置特殊的制度安排。慈善组织作为民事主体，需要进行民商事活动，与其他民事主体进行交易，比如接受捐赠、租赁、提供物品和服务、订立合同。捐赠人不能干涉慈善组织运作，但捐赠人作为信托宗旨的创立者，保留有一定委托权，主要是对信托实施监督权，慈善组织有责任根据委托人设立的宗旨履行信托事项，同时有责任履行委托人的知情权和向委托人报告的义务。

由于慈善组织实行双重管理体制，特别是官办慈善组织，财产所有权也不完整，因而很难成为真正意义上的民事主体。慈善组织的本质决定其不以营利为目的，因此，慈善组织行为应出于社会公共利益的考虑，为实现公众利益和社会效益最大化。利益相关者理论指出应建立由捐助人、创办人、相关领域专家、志愿者和相关利益等组成的理事会，由理事会选举执行官和组织负责人，共同制定组织章程，规范各自的权利责任关系。