第一章 村民自治示范

第一节 示范活动

1991年4月至1997年年底，陕西省在农村组织开展了长达近七年之久的村民自治示范活动。开展村民自治示范活动有两个历史背景：

第一，1987年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，蕴含着两个基本理念：一是乡镇政府与村民委员会是指导关系，由村民直接选举村民委员会成员，讨论决定村中重大事项。二是实行村民自治，有利于农民当家做主，巩固社会主义民主制度的群众基础。自治什么？怎么自治？对基层干部和农民都是一个新课题，需要通过实践探索逐步得到解决。

“试行法”颁布后，辽宁省、福建省等地在组织实施过程中率先开展示范活动，创造了探索建立村民自治的新方法和新经验。1990年，中共中央组织部、中央政策研究室、民政部、共青团中央、全国妇联等五部门在山东省莱西县联合召开“全国村级组织建设工作座谈会”，随后，中共中央批转了“座谈会”形成的纪要（中发〔1990〕19号），明确要求各地“每个县都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型”，以示范的实际效果消除人们对村民自治的质疑。之后，民政部又下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，村民自治示范活动从此在各地展开。

第二，“试行法”颁布后，陕西省从1989年开始，先是在82个县（区、市）的473个村进行了贯彻实施试点，总结推广了扶风县召宅村制定的“村民委员会换届选举制度”，咸阳市正阳乡在各村建立的“村民代表议事会制度”，渭南地区在农村建立的“村民代表监督制度”，凤翔县纸坊乡制定的“村民自治章程”等。1990年省人大常委会颁布《陕西省实施中华人民共和国村民委员会组织法办法（试行）》后，推动贯彻实施“试行法”由试点进入全面施行。截至1991年4月底，陕西省已有近三分之一的村组织了实施试点，在8400个村进行了民主选举，建立了相应的民主管理制度。1991年5月18日，省政府办公厅转发《省民政厅关于贯彻实施〈村委会组织法〉开展村民自治示范活动的意见》（陕政办发〔1991〕103号），指出：从农村真正的实际看，许多地方的基层干部仍然对村民自治在认识上存有疑虑，有的宣传工作不到位，贯彻落实不力，有少数县（市、区）甚至没有搞试点。同时，相当一些村干部仍然存在着“不愿自治，不会自治”的问题，多数干部对开展村民自治比较生疏，缺乏经验。针对上述问题，要求各地通过示范活动，树立样板，摸索经验，寻找村民自治的良好途径，以带动周围，逐步扩大到一个乡、一个县乃至全省。

文件提出的示范目标是：

（一）1991年，每个乡镇要创建一个示范村；县（市、区）要抓一批示范村，组织指导好乡镇的示范活动；地市要抓一至两个示范乡镇；全省要创建2000个村民自治示范村，从中评选出100个村民自治示范模范村，作为全省的样板。

（二）1992年，每个县（市、区）至少有一个乡镇达到村民自治示范乡镇标准；全省有20%的村达到村民自治示范标准（当时全省有3.23万个村，20%即为6470个村），至少有一至两个示范县（市、区）。

（三）到“八五”末，即到1995年年底，每个地市至少有一个村民自治示范县（市、区），全省有二分之一的村达到村民自治示范村标准（约有1.62万个村）。

（四）继续抓好“试行法”实施工作，到1992年年底前全部完成（实际到1993年年底完成）。

1995年3月9日，省民政厅报经省人民政府同意，制定印发了《陕西省村民自治示范活动纲要》，进一步明确了开展示范活动的指导思想、基本内容、示范标准、基本原则、指导方针、工作措施等问题。其内容要点如下：

指导思想。以村民委员会组织建设、制度建设为重点，规范行为，健康运转，把村民委员会建设与深化农村改革、促进农村发展、稳定农村社会紧密结合起来。

基本内容。建立村民选举制度，村民委员会干部由村民直接民主选举；建立村务公开制度，凡涉及村民利益事项定期公布，接受村民监督；制定村规民约、村民自治章程，村务工作由村民民主管理；大力发展各项事业，促进农村经济发展和社会进步；加强村民委员会建设，执行党的政策和国家法律法规，具有较强凝聚力。

示范标准。分为村民自治示范村、村民自治示范乡镇、村民自治示范县（市、区）三个层级。

（一）示范村标准包括：

实行民主选举，班子团结，下设机构健全、任期目标明确；村务决策、管理、监督制度建立健全，村民会议、村民代表会议发挥作用；集体经济不断壮大，公共积累、人均收入稳步增长，达到本乡镇中等以上水平；有比较完善的服务体系；村民能依法履行义务；有正常的工作秩序和办公场所；村规民约和村民自治章程执行好。

（二）示范乡镇标准包括：

制定了指导村民委员会工作规则，实施正确指导，支持村民自治；所辖村组织健全，制度完善，按期进行民主选举，三分之二以上村达到示范标准。

（三）示范县（市、区）标准包括：

对村民自治工作认识明确，领导得力；制定了村级民主选举、议事、管理的办法或规章，统一了村民委员会届期；所辖乡镇85%达到了示范标准。

基本原则。示范活动在党的政策和国家法律、法规范围内，有组织、有计划、有步骤地进行；充分发挥村党支部的领导核心作用；保障村民合法权益；与农村奔小康和各项工作紧密结合。

指导方针。严格依照村民自治的法律法规（一法一办法）、中央和陕西省有关村级组织建设要求进行指导；紧紧抓住民主选举、民主决策、民主管理、民主监督几个基本内容和关键环节，精心组织，认真部署，制定措施，完善制度；“实施方案”从实际出发，切实可行，便于操作，易于实施；研究新情况，解决新问题。

工作措施。主要包括：做好乡、村干部培训，检查验收、命名表彰，经验交流，以点带面、点面结合等指导工作的方法和措施。

各地按照上述要求，层层选点，组织示范，示范范围逐步拓展，基本达到了省和地市有示范县（市、区），县（市、区）有示范乡镇，乡镇有示范村，村民自治示范活动在全省农村普遍开展起来，辐射到各个角落。据省民政厅统计，全省共确定村民自治示范县（市、区）2个，示范乡镇266个，示范村民委员会4097个。至示范活动结束时，全部达到示范标准。

在开展村民自治示范活动期间，省民政厅还根据主管基层政权建设的工作职责，报经省政府同意，同时开展了创建“明星乡镇”“三秦乡镇之星”、乡村规范化建设等活动。

第二节 组织实施

一、安排和部署

陕西省开展村民自治示范活动，在各级党委、政府统一领导下，由各级民政部门负责指导和组织实施。基本职责是：制定村民自治示范方案，具体组织、定期检查示范活动的开展，总结交流和推广示范经验，及时解决示范活动中的问题。

省民政厅从1992年开始，在每年工作安排中，都将贯彻实施《村民委员会组织法》、开展村民自治示范活动、加强村民委员会建设作为一项重点工作进行部署，提出要求。

1992年10月15日，省民政厅在转发民政部办公厅《关于“二五”普法期间进一步宣传贯彻〈村委会组织法〉的意见的通知》（陕民发〔1992〕285号）时，要求各地通过开展村民自治示范活动，带动《村委会组织法》的贯彻落实。强调示范活动要以“四个民主”为主要内容开展；凡已确定了示范村、示范乡镇的县（市、区），要按照标准逐项实施，没有确定的，要尽快确定，已达标的及时组织检查验收；结合示范活动和《村委会组织法》的宣传贯彻，以集中培训为主，多途径、多方式分期对乡村干部进行培训。

1994年6月28～30日，陕西省召开第十七次民政会议。副省长王双锡在讲话中强调，要深入开展村民自治示范活动，增强村民自治意识，建立健全基层民主管理制度，探索依法治村、民主管理新途径；把开展示范活动同农民奔小康有机结合，建设一个好的村民委员会班子和一套好的民主管理制度，引导农民走共同富裕道路。在会议工作报告中，要求在今后五年中（指到第十八次民政会议），全省建成一个符合标准的示范县，每个地市建成三个示范乡镇，每个县建成一个示范乡镇，每个乡镇建成一至两个示范村。

1995年12月5～6日，陕西省召开“全省村民委员会建设工作经验交流暨城乡基层先进集体和先进个人表彰会议”。副省长王双锡在讲话中，要求各地在示范活动中，认真检查总结，进一步研究部署，落实省上提出的目标和任务要求。同时，发挥示范点的样板引路作用，推动面上村民自治。会议要求着重抓好三项工作：

（一）按《指导纲要》规定的各级工作职责，制定有关办法和规定。即：省级制定“实施村委会组织法办法”和“选举办法”；地市制定村民自治活动方案；县（市、区）制定村民代表选举办法、村民代表会议议事办法，提出制定村民自治章程指导意见；乡镇制定乡镇政府指导村民委员会规划；村民委员会制定村民自治章程。

（二）按照示范项目和示范标准，扩大示范范围，做好检查验收。

（三）已建成的示范单位，抓好巩固和提高，发挥其样板和辐射作用。

二、组织实施内容

陕西省按《指导纲要》规定的任务和内容组织实施，抓了以下几项工作：

（一）全面组织实施《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和陕西省“实施办法（试行）”。各地利用各种形式和途径，宣传国家和省上颁布“一法一办法”的意义及其主要内容，宣传各地开展试点和示范的经验，并形成了一定声势，提高农民对实行村民自治的认识。以乡镇或县（市）为单位，分期分批贯彻实施，有步骤推进。把实施与农村社会主义思想教育和“二五”普法结合，提高实施的力度和深度。据统计，在开展村民自治示范活动期间，全省共有29800个村贯彻实施了“一法一办法”，占村总数92%，初步奠定了村民自治的群众基础。根据省委的统一部署，1995年1～8月，对4698个后进的村民委员会进行了整建和治理，改选村民委员会主任、副主任2141人，健全了村民委员会下属各委员会和村民小组，促使4463个村民委员会达到合格、基本合格标准。

（二）民主选举。以示范活动为龙头，指导基层组织实施了第二次、第三次村民委员会换届选举（详细情况见第二章）。根据1994年1月和1997年省民政厅工作总结，对这两次换届选举的基本估价是：各地做了大量细致的组织和群众工作，多数地市采取统一选举日期，统一印制当选证书，实行村民直接选举，全省基本统一了村民委员会任期届次；通过民主选举，村民委员会班子的年龄、文化结构有了改善，一批有群众威信、办事公道、有发展经济知识的能人进入新的班子；焕发了村民参与村务管理的热情和积极性，促进了村民自治的发展。

（三）建立管理制度。有90%左右的村民委员会建立了村务工作管理的各项制度，24500个村建立了村民会议和村民代表会议议事制度，村民委员会普遍建立了村民自治章程和村民委员会换届选举办法。西安、榆林、渭南等地一些县（市、区）在示范活动中，在村民委员会建立了以村务公开为重点的民主管理制度，并提出了“三结合”“四规范”“一满意”的要求，受到了农民群众的普遍欢迎。即：村务公开与村民自治示范工作结合；财务公开与民主决策、民主管理、民主监督结合；财务公开与乡村规范化建设结合；公开内容、公开形式、公开程序、公开时间规范；公开结果让多数村民满意。

1997年11月14日，省委常委、常务副省长贾治邦在“陕西省乡村规范化建设经验交流会”的讲话中，对在示范活动中建立的“村务公开民主管理”制度给予充分肯定，认为“村民委员会工作法制化民主化，就要走村务公开民主管理的路子，这既是村民自治工作的内在要求，也是乡村规范化管理和民主政治建设的重要内容。村务必须公开，管理必须规范，只有这样才能使农村各项工作变无序为有序，变随意为规范，才能创造出和谐、安定的环境，经济才能健康发展”。这次会议也为在全省范围内全面推行村务公开制度奠定了基础。

三、试点

华阴市是陕西省在村民自治示范活动中重点联系和指导的试点示范市，也是陕西省乃至西北五省（区）唯一受民政部表彰命名的村民自治模范县（市），对推动全省村民自治示范发挥了引领作用。全市14个乡镇（办事处）全部达到了村民自治示范乡镇标准，186个村民委员会中，有105个达到村民自治示范村标准，81个达到达标村标准。

华阴市村民自治示范活动试点从1992年5月开始，到1994年年底结束。具体安排是：1992年在华山镇、五方乡两个乡镇的所有村、其余乡镇各选2至3个村进行试点，试点村占总村数的25%以上；1993年组织村民委员会换届选举，组建村民会议、村民代表议事会议，建立健全各项规章制度和村规民约；1994年做好总结和巩固提高工作，进一步扩大示范成果，实现村民自治的规范化、制度化，促进农村经济发展。

1992年5月4日，中共华阴市委、华阴市人大常委会、华阴市人民政府下发《关于在全市农村开展村民自治示范活动的实施方案》（阴发〔1992〕26号），成立了“创建村民自治示范市领导小组”，召开了“创建村民自治示范市动员会”，分阶段、按步骤对每个时期的工作进行了安排部署。

据华阴市民政局1993年12月1日的“工作总结”称，该市通过开展村民自治示范活动，强化了基层干部和农民的民主意识，调动了农民参政议政的积极性；为农民办了大量实事，密切了干群关系；农村社会治安和社会风气明显好转。其基本经验有四条，即：通过加强宣传、干部培训等方式，统一思想，提高对开展示范活动重大意义的理解和认识；提高制订方案和工作安排的有效性和针对性，抓点带面，科学指导；成立机构，加强领导，为示范活动提供组织保障；以换届选举和建章立制为重点，实现示范活动的总目标和要求。

第三节 表彰命名

村民自治示范模范村及“明星乡镇”表彰命名，分为国家级和省级两个层次。国家层面的表彰命名由民政部实施；省级层面的表彰命名由省人民政府或者委托省民政厅实施。表彰命名单位都是在示范达标基础上，由县、地市逐级评选推荐，由省综合考察评审后，择优选出的。开展示范活动以来，陕西省先后进行了两次表彰命名：

1992年4月25日，省民政厅报经省政府同意后发布决定（陕民发〔1992〕37号），授予西安市未央区三桥镇等20个乡镇“三秦乡镇之星”称号，授予户县牛东乡骞王村等100个村“村民自治模范村”称号，授予咸阳市民政局等3个地市民政局“先进组织单位”称号。

1995年9月7日，省民政厅发布决定（陕民基发〔1995〕235号），命名华阴市为省级“村民自治模范市”。

1995年11月29日，省政府发出通报（陕政发〔1995〕97号），授予华阴市“村民自治模范市”及未央区三桥镇等29个乡镇“三秦乡镇之星”、雁塔区田家湾村等110个村“模范村民委员会”称号。

1995年12月1日，省民政厅、人事厅发布《关于表彰陕西优秀村民委员会主任和优秀居民委员会主任的决定》（陕民发〔1995〕17号）。其中，表彰的优秀村民委员会主任为西安市灞桥区红旗乡五星村郭育民等30人。

在省上表彰的优秀村民委员会主任中，郭育民、郭栓魁、陈满平、边社员、郭江云、靳义民、赵新全、王有礼等8人于1995年11月22日被民政部授予“全国优秀村民委员会主任”称号。