第一节 社会保障与现代国家治理体系的形成

一 国家系统的分化与自主性国家的形成

分化与整合成为西方近现代以来的两大主题。从国家的政治实践来看，经历了两次分化，形成了国家自主性发展的两个关键阶段。第一次是政权与神权分离，表现为启蒙运动和文艺复兴运动，最终建立起了资本主义国家；第二次是资本主义依附性国家向具有自主性国家的转型，标志着现代国家的产生，并由此开启了现代国家治理体系的构建之路，对西方产生深远影响。

第一次国家分化的过程是，在封建国家内部形成了某种自主性结构，并在与封建统治阶级就社会和政治进行讨价还价的同时，试图支配和摧毁这一阶级。具有相对自主性的国家所建构起来的制度体系成为解决西欧社会特定发展时期具体危机的独特社会发明。[1]对这一时期国家自主性的分析蕴含在韦伯的绝对主义国家观，马克思的工具主义国家观、依附国家观和空间国家观中。绝对主义国家观认为国家是一组被授予权威的组织体系，这一组织体系被韦伯称为官僚体制。它强调国家的制度特征、功能和强制性资源，讨论国家权力的支配与权威问题，以及国家制度预期能够获得人们自愿服从，抑或需要诉诸强制的程度问题。[2]虽然在早期资本主义国家系统中分化出一块独立空间，奠定了国家自主性形成的结构基础，但是由于它依附于资本主义统治阶级，因此并不具备真正意义上的自主性。[3]对此，马克思主义对资本主义国家的独立性进行了深刻的揭示，提出工具主义国家观，认为国家是掌握在统治阶级手中增强和确保阶级结构稳定的工具，是资产阶级的压迫武器。恩格斯在《反杜林论》中指出资本主义国家是一种理想的总资本家的国家。[4]由此可见，早期资本主义国家的官僚体系虽然组织能力强，但不具有设定自己目标的功能，依附于市民社会中的特殊利益集团，因此具有鲜明的依附性，迈克尔·曼将此种具有高专制权力、低基础权力的国家称为依附性国家。此外，空间国家观阐释了第一次国家分化仅具有结构意义而无自主性功能，将国家视为阶级斗争、利益集团和个人利益表达的制度化场所或领域，仅仅是社会中某种物质力量的具体体现。

那么，国家自主性（state autonomy）是什么意义上的？自主性国家具有两个基本特征。其一是国家具有超越统治阶级追求短期利益的能力，从长远角度制定国家发展方案。因此，与早期资本主义国家依附于资产阶级，成为资产阶级统治工具不同，具有自主性的国家拥有一定的独立于市民社会中主要权力集团的自主权，具有能独立于或对抗多元利益集团的意志。其二是国家具有一种整体维持的功能。米格代尔指出，国家具有形成自身利益的能力，能够战略性评估自己的处境，然后根据自己利益最大化原则采取行动，即国家理性。因此，从这个意义上讲，第二次国家分化形成的自主性不仅是结构上的，还是功能上的。

正如米格代尔所言，从19世纪中期起，不同的元素被分别拉向不同的方向，导致形成无法预料的支配和转型模式。这表明欧洲整体性社会发生了重大重组，在此框架中国家发生了重大的历史转型，诸多学者对此进行研究，提出转型国家和民族-国家分析范式，对国家自主性的分析隐含其中。下面从国家自主性形成的角度对上述两大研究范式进行梳理，并结合具体国家实践进行分析。

转型国家范式建立起国家变化与重大的经济社会变迁之间的分析关系，注意到了科技变革与工业化发展给整体性社会带来的巨大冲击——早期资本主义国家的社会基础出现重大变迁，单一占支配地位的社会阶级格局被打破。马克思、涂尔干、韦伯、卡尔·波兰尼等都对此展开研究，其中马克思主义对转型国家范式产生重要影响。马克思将推动国家变化的原动力归结为正式政治领域之外的社会关系的变化，同时正是在马克思主义的影响下欧洲无产阶级形成，成为市民社会中一支重要的政治力量。伴随社会基础的变化，欧洲国家开始不断调适，从而在国家权力体系中开辟出一块无产阶级的权力空间，表明自启蒙运动以来被排除在自由、平等、博爱体系之外的绝大多数社会成员开始进入国家权力体系，具有了公民身份。公民身份的广泛承认与制度化是民族-国家形成的重要标志之一。[5]然而，民族-国家将研究的重点放在领土与人口的区隔化方面。综上，以上两种分析范式均试图揭示欧洲国家自19世纪中后期开始呈现的与传统国家不同的结构-功能，为国家自主性的产生与功能分析提供了部分理论支撑，但转型国家侧重于社会结构与功能变迁，民族-国家侧重于领土主权国家空间和制度结构当中的民族意识动员，未能释清国家在与社会互动的过程中内在发生的结构-功能变化，即国家自主性与国家治理能力的形成。

国家自主性及国家治理能力作为现代欧洲国家转型的解释视角之一，是马克思与韦伯思想的融合体：国家与资产阶级出现一定程度的分离，国家精英圈定出一个属于他们的领域，对两种类型的压力和利益集团做出反应，从而对资本主义利益的实现方案做出调整。由此解释了19世纪中后期以来欧洲国家所显现的国家治理能力，以及资本主义国家缘何没有在无产阶级运动中快速走向解体。与上一次国家分化不同，这次国家自主性形成的结构基础是专制权力与基础权力，其中基础权力是国家对后勤（如政府雇佣、养老金、家庭补贴等）的政治控制。

如果以此为观察点，就会得到关于欧洲国家转型的不同结论。以19世纪后期的德国国家转型为例，按照民族-国家分析范式，现代德国成立于1871年，其标志是德意志联邦共和国的成立，其建立基础为德意志民族统一，并在国家层面承认公民身份。但是，在这一时期国家并未做出实现公民权利的具体制度安排，亦即只有公民之名，未有公民之实。因此，与早期资本主义国家区分开来的现代德国并未完全确立起来。直至1883年《疾病社会保险法》、1884年《工伤事故保险法》、1889年《老年和残疾保险法》的相继颁布，标志着真正意义上的现代德国成立了。德国建立起现代社会保障制度，其他欧洲国家迅速效仿，纷纷建立起现代社会保障制度以应对总体性危机。自此，揭开了现代国家治理的大幕，开启了国家边界扩张的历史进程。

二 国家边界的扩张与重塑

自19世纪晚期现代社会保障制度诞生以来，关于国家、市场和社会的边界问题得到不同思想流派的关注，将对资本主义与福利这一经典议题的讨论引向深入。在这一时期以后的一百多年的时间里，国家的边界发生重大变化，究其实质是国家基础权力的增长，表现为社会保障制度扩张，国家边界逐渐跨越至家庭、社会以及市场领域。在这幅以福利供给为内容的多元主体责任边界的动态变化图中，在20世纪以前，由于国家自主性普遍有限且不稳定，国家范围狭小；直至20世纪40年代以后，国家权力不断增长，国家边界迅速扩张；20世纪70年代后，国家边界开始萎缩，市场化浪潮复兴；90年代以后，西方掀起“找回国家”思潮，重塑复杂社会基础上的国家、市场与社会边界成为这一时期的热点问题。虽然国家的边界有所变动，但在总体上呈现无法逆转的扩张之势。学者们纷纷指出，这一时期的国家比历史上任何一个时期的国家都更多地渗透到人们的日常生活中，提供了原本由家庭、社会与市场提供的福利，而20世纪以前的国家从未拥有这样的权力。

对于国家边界的扩张，以及缘何在现代社会保障制度诞生近半个世纪后才扩张，形成了以下解释逻辑。一是工业主义逻辑下的技术决定论和功能替代论，认为国家边界的扩张是现代社会工业化的必然结果，是政府对现代经济要求的回应。在现代工业社会背景下，社会再生产的前工业模式，如家庭、教会、贵族、行会等被瓦解，亟待形成替代性制度安排，而具有自主性的国家成为充分的替代品。二是在解释缘何在20世纪中期后现代国家边界迅速扩张时，自由主义逻辑认为稀缺资源从生产用途转移到福利，必须具有一定的经济发展能力和资本剩余；新结构主义逻辑将生产模式的逻辑作为分析的起点，认为只有当资本积累促使通过社会改革来缓解其内在矛盾时，福利转移才会发生；民主-制度主义逻辑认为公民身份与社会权利的扩展是深层推动因素，由此，将国家边界扩张的分析由经济视角转向政治视角。

新马克思主义者则更加深刻地揭示出阶级冲突对自主性国家决策与制度制定的影响，发展了早期政治经济学家所表明的政治权力结构影响国家福利边界的思想。新马克思主义者首先注意到了现代资本主义国家自主性的形成，即国家不再是完全依附于资产阶级利益的行动体，而是在一块相对独立的空间中，基于阶级冲突与社会需要等压力进行权衡的行动体。按照新马克思主义者的观点，在国家的自主性空间中需要处理好如下内生性悖论：提高国家在社会服务与社会保障项目上的支出水平对于维持资本积累和再生产是必需的，而这又会抑制资本的积累。虽然社会开支具有“回流”作用，但是仍然会造成剩余价值的减少。其实质是建立在一定的阶级整合、动员的传统与水平基础之上，对资本扩张的边界与社会利益诉求提高的边界进行平衡。引起国家边界变化的这一政治动因得到诸多学者的认同。艾斯平-安德森据此提出三种福利国家类型，一些国际组织和学者将此平衡关系所形成的不同意识形态和价值观之间的冲突视为福利国家危机产生的首要原因。

自由主义福利国家在个体抵御社会风险过程中最后出场，国家边界的上限趋近于人们要求福利而不是工作的边际值。国家行为与市场行为具有根本意义上的一致性，力求维护市场边界。保守主义福利国家在家庭服务、照顾能力耗尽时才出场，采取以家庭为单位的补贴原则，强调家庭保障功能的塑造与维护。国家行为与家庭行为具有根本意义上的一致性，力求维护家庭边界。社会民主福利国家将维系家庭的成本社会化，国家取代前两种类型中的市场与家庭，将个体独立于家庭和市场的生活能力最大化，强调国家对福利的承诺和责任。20世纪六七十年代后，伴随国家自主性空间中资本与社会利益诉求平衡关系的被打破，国家边界再次成为全球性议题。针对福利国家出现了种类繁多的替代性概念，如新福利国家、新混合福利经济、志愿福利国家、新工业福利国家、助人自助国家、福利国家私有化、公私部门合作、组合主义的福利国家；形成了许多新的思潮，如福利多元主义、福利三角理论和第三条道路等。

福利多元主义是继古典自由主义、凯恩斯-贝弗里奇范式后，20世纪80年代新兴的，对西方国家、市场与社会关系重塑产生重要影响的理论范式，强调社会福利来源的多元化，福利的规则、筹资和提供由不同的部门负责，国家只是其中之一。福利三角理论认为人民获得的福利是由家庭、市场与国家提供的总和，家庭和市场是个人福利的首要提供者，它们提供福利的状况是国家介入边界形成的前提。福利三角理论指出应对福利实行总量控制，三大福利部门之间应是此消彼长的关系。艾斯平-安德森指出，美国和瑞典两国的福利开支总量相同，但支出结构有所不同，美国偏重家庭、市场，瑞典偏重国家部门。[6]第三条道路是自凯恩斯主义之后的又一次中间道路创新，既不同于自由主义，又不同于社会民主主义，倡导建立能动性政治，用以解决政府与市场、社会之间关系不协调的问题。

由上述思潮可知，福利国家危机解决方案的重点在于重塑国家边界，扭转福利国家时期国家边界过分扩展的态势。然而，上述思潮或意识形态具有潜在的危险和社会不平等，隐含着摆脱政府责任的价值偏好，以及抑制福利总体水平提高的嫌疑。在一些自由化程度高的国家中，虽然并没有对公共社会开支总量做出大规模削减，但是随着国家福利供给边界的缩小与供给角色的变化，削减了缺乏政治力量的社会弱势群体的利益，制造出了有工作的穷人这一新型贫困人群，他们处于市场化福利供给与国家福利供给边界的夹缝中，产生新的社会不公平问题。同时，人口老龄化、家庭危机、结构性失业问题持续加重，以及物质文明带来的社会期望不断提升等给国家持续施压。在20世纪70年代以来的国家边界缩减进程中，国家的边界并未呈现有如自由主义者抑或社会民主主义者所宣称的状态。学者们将其表述为“呈现不以任何一方主观意志为转移的客观变动状态”与“福利国家体系的路径依赖”。