2.4 内容扩展：从“公开为例外”转变为“不公开为例外”

面对信息化在全球的飞速发展，中国政府高度重视利用信息化推动经济转型发展。早在2002年党的十六大上，中央就提出了“以信息化带动工业化，以工业化促进信息化”的新型工业化道路的指导思想；党的十七大提出了“大力推进信息化与工业化融合”的“两化融合”概念；党的十八大要求实现工业化与信息化深度融合；2015年《政府工作报告》提出了“互联网+”和“中国制造2025”战略。在这一大背景下，政府信息公开的内容也不断获得扩展。

2.4.1 有关政府信息公开内容范围的争论与思考

信息化与经济全球化相互交织，推动着全球产业分工深化和经济结构调整，重塑着全球经济竞争格局。电子政务在提高行政效率、改善政府效能、扩大民主参与等方面的作用日益显著，也产生了有关政府信息公开的内容和范围的争论。

国外主要国家对于政府信息公开内容范围的立法方式，多是对于不予公开的信息进行详细明确的列举，而对于公开的信息做出概括性规定，体现了公开为原则、不公开为例外的原则。然而，从我国《政府信息公开条例》的规定来看，一方面其对主动公开的基本要求和内容进行规定，同时又概括性地规定了政府信息中三类情形不能公开，这实际上是“公开为原则，不公开为例外”。在一些国家或地区，这一原则得到了法律的明确确认，如新西兰《官方信息法》中的第5条规定，除非存在充分的理由需要对政府信息进行保密，否则都应当将其公之于众。

从立法体例角度出发，为了使更多的政府信息能被归入公开的范围，首先，对政府信息公开内容范围的确定通常从政府信息的概念及其内在属性出发；其次，大多采用概括主义法规定应当公开的政府信息；最后，普遍都通过列举的方式将各项需要禁止公开的信息进行明示。

综上，在“公开为原则，不公开为例外”这一原则的指导下，政府信息公开的立法目的之一应当是力求政府信息得到最大程度的有效的公开，从行政机关的角度来说，政府信息公开应该成为其履行义务的常态。

2.4.2 信息化发展的客观环境下我国政府信息公开内容的发展

在我国，政府信息公开内容范围立法体系的发展经历了三个不同的阶段：散见于部门法——地方立法先行——《政府信息公开条例》的出台。首先，散见于部门法的第一阶段。其次，地方立法先行的第二阶段。最后，《政府信息公开条例》出台的第三阶段。

2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，表明了中央推进“阳光政府”建设的坚定决心。这也对深化政务公开、推进行政体制改革、从源头上防治腐败和提升便民服务，都有重要意义。《关于深化政务公开加强政务服务的意见》共有四个部分。第一部分是深化政务公开、加强政务服务的重要性和总体要求；第二部分是以改革创新精神深化政务公开工作；第三部分是统筹推进政务服务体系建设；第四部分是强化监督保障措施。总体来说，第二部分是2005年《意见》的深化和延续，2011年在《条例》的基础上，为了进一步完善政府信息公开，提出建设“阳光政府”。

《2015年政府信息公开工作要点》强调，各级行政机关要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，全面加强政府信息主动公开工作，对涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，都要按《政府信息公开条例》规定及时予以公开；对出台的重要政策法规要同步进行科学解读，对社会热点问题要第一时间予以回应，方便公众更好地了解和理解政府工作。充分发挥新闻发言人、政府网站、政府公报、政务微博微信等信息发布平台作用，不断扩大政府信息传播范围，方便公众获取和知晓。

党的十六大以来，在党中央、国务院坚强领导下，我国政务公开不断深化，政府信息公开、行政权力公开透明运行、公共企事业单位办事公开全方位推进。特别是《中华人民共和国政府信息公开条例》《关于进一步推行政务公开的意见》和《2015年政府信息公开工作要点》实施后，各地区各部门积极探索创新，积累了一些新的经验，把“公开为原则、不公开为例外”明确写入文件，明确政务公开的方式、手段、程序、流程，强调重大突发事件和热点问题必须公开，这些既是文件的“亮点”，也是政府信息公开深化的应有之义。

2.4.3 我国政府为顺应信息化发展所进行的政府数据开放的探索与尝试

从我国政府信息化整体发展来看，政府信息资源开发利用依然滞后于信息网络基础设施建设，滞后于日益增长的公众信息需求。究其原因，一是政府信息公开还不完整；二是信息资源开发主体单一；三是信息资源开发政策环境不完善；四是信息服务产业发展慢；五是政府信息资源共享程度不高。尤其针对政府信息化发展过程中产生的“信息孤岛”，需要利用先进的电子政务网络平台，整合原有的基础设施和应用系统，建设中国的“Data.gov.cn”网站，推进面向社会的信息资源共享，促进公众参与、社会监督的服务型政府建设。

过去几年里，围绕政府信息公开和信息资源开发利用，主要完成的工作和任务包括以下几点。

第一，建设高质量的政务信息资源。推进政府部门依职能建设政务信息资源，并涵盖业务活动中产生和获取的各类政务信息。加强政务信息资源的建设规划和计划的制订，梳理信息内容，明确程序，建立制度，落实责任，提高质量。大力推进基础信息资源建设，完善基础信息资源体系，动态完善地理、人口、法人、金融、税收、统计等基础信息资源，规范信息采集，保证信息质量，推动应用服务。围绕促进经济平稳较快发展的需要，加强宏观经济、财政、土地、投资、工业经济、科技创新、贸易、商品市场、房地产市场、现代农业、服务业等宏观调控信息资源建设。围绕促进社会和谐稳定的需要，加强食品药品监管、环境保护、公共安全、流动人口、安全生产监管、质量监管、城镇综合管理、网络舆情等社会管理信息资源建设。围绕保障和改善民生的需要，加强劳动就业、教育文化、社会保障、医疗卫生、社会救助等公共服务信息资源建设。

第二，加强政务信息资源管理。完善政务信息资源管理制度，提高信息资源的管理、应用能力，明确政务信息管理的标准，提升管理水平。加强专业管理队伍建设，建立政务信息资源产生、传输、管理、维护、服务等环节的管理要求，加强政务信息资源管理系统运行维护，保障信息安全，提高信息资源利用能力。加强政务信息资源准确性管理，明确信息来源，建立实时动态更新机制，确保信息及时准确。加强政务信息资源可靠性管理，明确信息管理要求，建立授权信息使用制度，加强信息防篡改和可恢复管理，确保信息安全可靠。加强政务信息资源可用性管理，确保信息真实、准确和完整。加强政府电子文件管理，确保电子信息的真实、完整、可用和安全。

第三，加强信息共享和社会化利用。积极推进跨地区、跨部门、跨层级信息共享，丰富信息共享的内容，扩大信息覆盖面，提高信息共享的效果。加强信息共享规划和计划制订，建立跨地区、跨部门、跨层级的信息共享推进机制，以协同业务需求为导向，明确共享信息内容和程序，确定信息共享部门责任，制定信息共享制度，建立信息共享基础设施，保障共享信息安全，进一步完善信息共享管理和服务。重点推进地理、人口、税收、金融等基础信息资源共享，推进宏观经济、财政、国土、工业经济、科技创新、贸易、房地产、现代农业等宏观调控信息共享，推进食品药品监管、环境保护、公共安全、流动人口、安全生产监管、质量监管、社会信用、城镇综合管理等社会管理信息共享，推进劳动就业、教育、文化、社会保障、医疗卫生、社会救助等公共服务信息共享。围绕地级市和县级政府深化社会管理和公共服务应用需要，汇聚在国家、省级集中管理的各类基础信息资源和重要业务信息，要采取多种方式和手段，为地级市和县级政府深化电子政务应用提供跨层级、跨部门信息共享服务，促进地方政府社会管理和服务水平持续提高。加快推进国家级电子政务信息共享平台建设，为各级政务部门开展跨地区、跨部门、跨层级信息共享和业务协同提供支撑服务。完善有利于社会化、市场化管理、利用政务信息资源的机制。

2015年8月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《关于促进大数据发展的行动纲要》（以下简称《行动纲要》）。9月5日，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》正式发布，在全社会引起广泛影响。《行动纲要》由国家发展改革委牵头，会同工业和信息化部，自2014年年初开展前期研究，历经深入的专题研究，并广泛征求了相关部门、专家学者的意见和建议，历时一年多时间编制完成。《行动纲要》是到目前为止我国促进大数据发展的第一份权威性、系统性文件，从国家大数据发展战略全局的高度，提出了我国大数据发展的顶层设计，是指导我国未来大数据发展的纲领性文件。

《行动纲要》作为我国推进大数据发展的战略性、指导性文件，充分体现了国家层面对大数据发展的顶层设计和统筹布局，为我国大数据应用、产业和技术的发展提供了行动指南，对支撑大数据发展的国家级统一平台进行了总体规划布局。提出建设“国家政府数据统一开放平台”，构建跨部门的“政府数据统一共享交换平台”“在地级市以上（含地级市）政府集中构建统一的互联网政务数据服务平台和信息惠民服务平台”“中央层面构建形成统一的互联网政务数据服务平台”建立“全国统一的信用信息共享交换平台”“形成全国统一的中小微企业公共服务大数据平台”，建设“国家网络安全信息汇聚共享和关联分析平台”，建立“国家知识服务平台与知识资源服务中心”。《行动纲要》正文共出现“体系”54处，包括构建“国家基础信息资源体系”“国家宏观调控数据体系”“国家知识服务体系”，以及建立“大数据应用体系”“大数据技术体系”“大数据产业体系”“大数据产品体系”“联网信息保存和信息服务体系”“大数据监督和技术反腐体系”“综合信息服务体系”“资源要素数据监测体系”“大数据产业公共服务支撑体系”“大数据产业生态体系”“大数据安全保障体系”“大数据安全评估体系”“大数据安全支撑体系”“大数据产业标准体系”“数据标准和统计标准体系”“大数据市场交易标准体系”“数据科学的学科体系”“大数据人才培养体系”，等等。上述统筹布局明确了国家层面大数据相关平台、中心和重要系统的建设任务，厘清了不同层面平台的衔接配合关系，提出了系统化建设的重要考虑，将有力推动政府信息系统和公共数据开放共享，加快整合各类政府信息平台，消除信息孤岛，避免重复建设和数据“打架”，增强政府公信力，促进社会信用体系建设，对于促进国家大数据平台和重要系统的统筹规划、合理布局，避免一哄而上、重复建设具有重要而深远的现实意义。

政府信息公开的方式在一定程度上决定了公民获取信息的可能性以及信息公开的实际效果。为保证社会及时获取政府信息，《政府信息公开条例》规定了信息公开的渠道：一是行政机关应当将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式公开；二是各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查询场所，配备相应的设施、设备；三是行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施公开政务信息；四是行政机关应当编制、公布政府信息公开目录和政府信息公开指南并及时更新，对属于主动公开范围的政府信息原则上应当在其形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。根据《条例》和各地政府信息公开的相关规定，我国当前的政府信息公开渠道主要有政府公报、政府网站、政府新闻发布会、广播电台、电视、报刊、政府信息公开服务热线等十几种渠道。