2.1 政府信息公开的信息化背景

2.1.1 信息化发展对政府管理理念的影响

信息化、全球化已成为现代社会的发展趋势，信息化被认为是新经济的主要驱动力之一，是经济社会发展的必然趋势，在经济建设与社会发展中的地位与作用日益明显。随着下一代互联网、物联网、云计算、无线宽带等新一代信息技术发展，信息网络向宽带、融合方向发展的趋势进一步显现，信息技术向智能化、集成化方面发展以及与其他产业技术的融合不断加深。2003年之后，互联网发展进入“Web2.0时代”，出现了技术融合、产品融合、业务融合、市场融合和组织融合的趋势。新一代信息技术对经济社会生活的渗透率越来越高，正以前所未有的广度和深度，加快推进资源配置方式、生产方式、组织方式。经济发展模式的深刻变革，使“世界正在进入以信息产业为主导的新经济发展时期”。因此政府的管理理念在信息化背景下应与时俱进，不断更新。例如，面向公众工作、生活、学习多元化需求，丰富、深化智慧应用，提升公众感知，保障和改善民生，创造方便快捷、高效低碳的信息化发展环境，使公众享受到智慧技术带来的各种便利与实惠。考虑如何把能源、水资源、交通、医疗、教育、通信、建筑等基础设施与公共管理中的财政与税收、公共安全、法律、社会安全、交通、教育、经济、文化、城镇发展等结合起来，使信息化手段从全局的角度起到集成与融合的全局控制作用。

2015年政府工作报告中首次提出制订“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。这意味着过去的资源驱动转为创新驱动，“互联网+”会为结构的变化、融合的产生、创新的发展提供支撑。因此政府管理应转变观念、解放思想、树立互联网思维，以开放、平等、协作、分享的互联网精神融入革新、融入“互联网+”的实践中。

随着信息化的快速发展，Web 1.0、Web 2.0和Web 3.0的概念被提出来。从用户的角度看，Web 1.0就好比是图书馆，你可以把它当作信息来源来使用，但无法以任何方式来添加和改动信息，在这个时代，各门户网站大放异彩。在Web 2.0时代，用户可以和其他用户建立联系，提供了获得信息并高效共享内容的方法。Web 3.0中，网络更具有社会化倾向，即时聊天软件中记录，会自动按照通信人的重要性进行排序，当需要旅行时，Web 3.0服务器就会告诉你朋友圈中谁去过当地，这些都是Web 3.0自动筛选人际关系实现搜索的例子。通过Web 3.0，用户可以获得一个贴身的私人助理，让工作和生活更加轻松。Web 3.0在很多方面都具有自身显著特色，并且演化方向也存在多样化特征，例如，Web 3.0能够将网络转化为数据库，以便于网络沿着人工智能技术、语义网以及地理空间等方面发展。

受信息化发展的影响，政府的管理理念正在发生着变革。2013年韩国新一届政府发布了“政府3.0计划”，这一借鉴互联网领域的新概念，将成为韩国“服务政府”建设的重要组成部分。“政府1.0”是面向政府的操作模式，核心价值是提高政府的工作效率，主要参与者是政府驱动的，公众单向访问的模式；“政府2.0”是面向公众的，更民主的核心价值，政府只是有限地发现与参与，公众通过Internet与政府进行双向的互动；“政府3.0”是面向个人的，核心价值是促进更大的民主，政府通过公开、共享、交流与协同来主动发现、参与，公众通过移动互联网、Internet和智能电话等获得与政府的双向、个性化的服务。在具体实施方面，“政府3.0”在透明政府、有能政府、服务政府三个战略领域提出了10项推动任务。

沟通的透明政府是指政府业务和公共信息透明公开、与国民进行沟通、与国民一起提供服务的“向国民开放的政府”。其价值在于提高决策水准、防止腐败、确保得到国民信赖。为此又提出了积极公开公共信息、保障国民知情权，激活民间对公共数据的有效使用，强化民官共治这三项具体任务。

能干的有能政府是指激活政府间协作、为企业创造自由的环境、扶持创造经济、持续提供新的就业岗位和增加附加值的政府。是能够在财政危机、矛盾构造多变等复杂环境中克服资源有限性创造成果的政府。为了成为有能政府，首先要具有预测、应对、防止可能发生的危机或问题、损失最小化的能力；其次要以灵活性和创意性为基础提出解决问题的方案；再次要充分发挥总体的力量，利用集团智慧改善政策质量和公共服务水平；最后在决策时要明确设定绩效目标，公开可能遇到的障碍和可预测的结果，与国民一起解决。提出的具体任务有：消除政府内部隔阂，为协作沟通改善政府运营，有效使用大数据，实现科学行政。

以国民为中心的服务政府要求以服务的使用者——国民为中心转换服务模式。从服务中心理论出发，让国民参与到价值的创造主体中来，将服务提供理解为是创造价值的过程。因此，服务政府的政府服务围绕国民被统合起来，国民只要访问或者提出请求就能得到一站式服务，甚至能够实现没有提出请求也能通过事前的需求收集提供相应的服务。服务的价值来自于使用者，因此将国民纳入服务设计、运营、评价过程中才能更有效地提供正确的服务。为此提出的具体任务有：综合提供需求者定制型服务，强化创业及企业活动一站式扶持，提高信息弱势群体对服务的接触，创造有效利用新型信息技术的定制型服务。

2.1.2 各国电子政务发展为政府信息公开搭建了平台

世界上大多数的政府是以中央到地方条块分割的形式构建的，因此在电子政务的发展初期，政府是以独立的部门、机构向公众提供服务的，这就造成了政府部门有很多独立运行的网站，如美国有27万多个公共部门网站，德国有九千个gov.de的网站，英国有三千多个gov.uk的网站。根据2014年中国互联网信息中心的统计报告，中国有gov.cn域名的网站有5万多个。

因此公共服务的转型向以整体政府的方向转变，转向一个全局的，以公众为中心的，整体政府级别的方向。如Usa.gov是美国政府的官方入口，通过这个统一的入口，公众可以方便地查找、使用政府提供的在线服务。英国统一的政务服务平台入口Gov.uk提供简洁、清晰、快速查找政府服务与信息。加拿大Canada.ca预计到2016年实现一个加拿大政府网站的目标，Canada.ca是加拿大政府提供给公众更容易发现和访问在线政府信息的网站，Service Canada是加拿大人可以通过在线、电话或面对面交流来获得他们需要从加拿大政府以及政府的许多合作伙伴那里得到的访问程序、服务和福利。韩国的主要门户网站korea.go.kr是一个多渠道、主题和议题的服务网，公民可以通过输入自己的年龄、性别和兴趣定制个性化服务。新加坡eCitizen网站提供了一个广泛的在线支付服务以及账单类别列表，支付范围涉及税款、收费、罚单、许可证，支付方式多种多样，如信用卡、借记卡、网上银行和电话等。荷兰的Overheid.nl是公众获取公共部门的信息与服务的统一入口。

为了促使政府机构向以公众为中心的公共服务政府转型，各国政府纷纷提出了战略计划。加拿大政府提出了“政府在线的主要原则之一就是把项目和服务转为反映客户和公众的需求和期望，从政府的视角看，政府在线举措的整体目标是全方位服务转型——从根本上改变政府操作的方式，并给加拿大人提供更好的服务”。英国政府提出了由技术驱动的转型政府战略，“将来公众可以根据自己的需求来选择公共服务，围绕公众需求设计个性化的服务，而不是服务提供者的需求”。新西兰政府提出促使电子政务转型的战略，“政府机构需通过以用户为中心的、方便、综合、主动、包容和有效的在线服务提供转型的服务”。英国和澳大利亚是这个领域的领先者，他们认为T-government包含了一个虚拟业务层，允许提供一个集成的、政府范围的、以公众为中心的服务，但不会增加额外的费用，也不需要重构政府。如澳大利亚的Ask Just Once和英国的Direct Gov，现改为Gov.uk的统一门户。

除了政府的创举之外，一些全球化组织也为政府的转型提供支持。例如世界银行在全球IT合作伙伴Gemalto、IBM、微软等的支持下建立了数字转型举措（e-Transform Initiative, ETI），认为政府转型是由技术促使的管理的改变，这样的举措将会方便在不同的政府和企业之间交换经验教训，从而扩大ICT驱动的政府转型的影响和降低风险。许多在这个领域工作的私营部门机构已经发布白皮书，齐心协力向合作政府转型的全球最佳实践努力。

2.1.3 我国电子政务发展推动了政府信息公开的进程

政府网站是电子政务的重要窗口，发挥着政府信息公开、网上办事和政民互动的重要作用。各地、各部门不断提高政府网站的服务能力和水平，更好地面向公众提供服务。

2.1.3.1 中央部门政府网站信息公开范围和数量不断扩大

截至2012年年底，所有中央部委都已经建立了部门网站。2012年部委网站信息公开情况进一步转好，公开内容更加丰富，公开范围更加扩大、公开时间更加及时，特别是行政决策、财政资金等信息公开更加全面，通知公告、工作动态等信息持续更新。在法规规划信息公开方面，2012年部委网站法规文件信息公开普遍较好，每个网站均已设置了法规文件相关栏目，约84%的网站能够有效保证法规文件信息及时更新维护，约82%的网站已对法规文件进行了合理分类，56%的网站已提供了政策解读栏目和信息。同时，82%的部委网站已设置了规划计划专栏，其中超过半数网站发布了2012年度工作计划和2011年工作总结，75%以上的网站发布了“十二五”行业规划全文。在行政权力信息公开方面，2012年部委网站行政权力信息公开推进较为缓慢，行政许可、非行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力全面公开的部委网站只有3家，35%的部委网站提供了行政许可、非行政许可的行政主体、依据、运行程序和监督措施等公开信息，仍有超过60%的部委网站尚未提供行政权力公开内容。在资金信息公开方面，2012年部委网站财政、“三公”经费预决算等深度信息公开力度进一步加大，政府透明度水平再度提升。截至2012年年底，85%部委网站公布了2012年财政预算和2011年财政决算信息，78%部委网站公布了2011年“三公”经费决算。

2.1.3.2 省级政府网站信息公开不断增强，网上民意征集成为了解社情民意的重要途径

截至2012年年底，所有的省级政府都基本上建立自己的部门网站。各类省级政府网站在2012年有了新的发展。信息公开力度不断加大，向财政资金等深度信息公开方面推进。网上办事不断向资源整合和人性化服务方向发展；民意征集成为政府网站政民互动的重要形式。在信息公开方面，2012年几乎所有的省级政府网站都公布了省级政府机构职责和部门领导。在法律法规和规划计划公开方面，超90%的政府都进行了有效公开。在工作动态信息公开方面，95%省级政府网站的省级政府网站都进行了及时有效公开。省级政府网站在公告通知、统计信息公开方面覆盖率分别达到了85%和87%。在财政信息公开方面，省级政府网站不足70%。在政民互动方面，网上民意征集越来越成为省级政府了解社情民意的重要途径，省级政府网站民意征集覆盖率达到了75%。网上咨询投诉覆盖率进一步提高，达到了88%。网上实时交流也有了新的发展，覆盖率达到30%。

2.1.3.3 市级政府网站办事服务整合能力进一步增强

截至2012的年年底，所有的地级市政府都基本建立自己部门的网站。各类地级市政府网站在2012年有了新的发展。多数地级市政府网站围绕民生和企业需求建立了服务专栏，提供了一体化的办事渠道，并积极策划场景式服务，但各领域服务资源的整合情况较差，服务资源的实用性、内容覆盖度和准确性仍需进一步提升。其中资质认定、交通出行、企业开办领域的服务水平相对较好，证件办理、经营纳税、教育服务、就业等领域的服务的主动性有一定程度的提升，但社保服务、住房服务、公用事业、医疗等领域的服务提供情况还亟待提升。

2.1.3.4 县级政府网站以信息公开为主，网上办事服务能力仍需提高

截至2012年年底，90%的县级政府都基本建立自己部门的网站。各类县级政府网站在2012年有了新的发展。信息公开范围不断拓展，网上办事服务种类不断增多，网上咨询投诉功能不断增强。在信息公开方面，县级政府网站在机构职责信息公开方面普遍都做得比较好，覆盖率超过了90%。在部门领导、法律法规和工作动态信息公开方面，县级政府网站比往年有所增强，覆盖率都接近80%。在财政信息和人事任免信息公开方面，县级政府网站目前还处在起步阶段，覆盖率均低于30%。在网上办事服务方面，县级政府网站网上办事服务能力普遍不强，虽然网上办事覆盖种类较多，但是全流程的办事服务普遍较少。县级政府网站网上办事服务能力普遍不强，主要是与县级政府本身所处的行政地位有很大关系，像资质认定、企业开办、交通出行等事项，大部分县此类办事服务集中在上级政府部门。

推行政府信息公开，全面、及时、准确地发布政府信息是深化我国行政体制改革，推动服务型政府建设的重要内容之一。进一步推动我国政府信息公开的动力源于：一是政府信息公开是建设服务型政府的本质内涵；二是随着公众的参政议政、民主意识逐步增强，要求获取更多的政府信息，对政府信息公开提出了更高的要求；三是电子政务和全媒体技术应用丰富了政府信息公开的模式。在互联网发展日益普及的今天，发达国家通过电子政务建设，不断完善信息共享和业务协同，有力地推动了政府信息公开和服务型政府建设，取得了实质性成效，在理论和实践方面的研究日益成熟。在信息技术应用方面，美国政府制订了政府信息传播和存储数字化的转变计划。日本政府采取了一系列的措施，将政府信息公开逐步向网络化、电子化转变。在我国，随着国家电子政务建设的不断深化，县级以上政府全面建成了运行规范的政府门户网站，也成为政府信息公开的重要途径。政府信息公开的渠道除了传统的书报（刊）、广播、电视媒体外，与迅速发展的网络媒体、自媒体等构成了全新的全媒体公开体系，实现了政府和公众之间的零距离沟通交流，拉近了政府与老百姓间的距离，既树立了政府的亲民形象，又让民众的言论自由得以实现，进而大大提高了政府行政效率。